有限政府理论的合法性论说及其启示

中图分类号:D035 文献标识:A 文章编号:1009-4202(2010)04-157-02

摘 要 国家与政府对于社会是不可缺少的,但是,随着政府权力与职能的发展变迁,出现政府权力日益扩张的问题,促使人们将视野更多的转移到政府权力的界限问题上来,重新思考政府与市场、社会之间的关系与界限。有限政府理论作为一种发端于西方国家的自由主义的政府理论,是以限制政府权力、注重市场与社会作用为核心价值取向的政府建设理论,其存在有其合法性基础。

关键词 有限政府 合法性 启示

目前,我国正处于全方位的社会转型期,作为公共利益的代表、公共政策的制定者和执行者,政府对于社会的发展有着十分重要的作用,不论其积极抑或消极,都使人们认识到政府自身建设的重要性及其如何评价定位政府。如果就现代政府治理的优劣定性,有限政府必定是一个不可或缺的衡量指标。有限政府既是一种理念、原则,也是一种治理模式。在具体制度安排中表现为政府的规模、职能、权力和行为受到法律的明文限制,公开自愿接受社会的监督与制约;政府的权力和规模在越出其法定边界时能够得到及时有效的纠正。对于中国而言,政府处于现代化的主导地位,在设计和推动市场经济发育和发展的过程中,要切实转换政府职能,在发挥政府作用的同时又不至于影响市场的发育和发展。

合法性既是一个法学范畴的概念,又是政治哲学领域的一个基本概念。法学意义上的“合法性”是指政府与公民外在行为的合规定性,政治哲学层面的合法性概念则包含了以下两个方面的含义:其一,政府的正当存在必须以公民的普遍认同和自愿服从为基础;其二,政府存在的价值合理性又是公民认同与服从的前提,因而是政府之所以正当存在的根据。对有限政府的合法性论证旨在从政治哲学层面,阐发有限政府的价值基础和核心理念,借以证明有限政府之所以存在的合理性与正当性。正确厘清有限政府理论渊源,合理界定有限政府理论的内涵对于我国的行政改革具有十分重要的启示作用。

一、有限政府的合法性来源

在西方政治思想史上,17世纪的英国和18世纪的法国涌现了一大批极具代表性的政治思想家,霍布斯、洛克、孟德斯鸠、卢梭等人的政治思想对有限政府理论产生了深远影响。

社会契约论的先哲们认为,个人的自然权利是与生俱来的,它先于社会和国家的存在而存在。霍布斯把人的自然权利归结为“保全生命的自由”,认为“在国家成立以前,人类生活在一种自然状态中,在自然状态下,人人都是平等的,每个人都有运用自己的权力以求保全自己的本性,即保全生命的自由。这种自由就是人的自然权利①。”这种对个人自然权利的推崇和认可,使他们在论述国家权力和个人权利关系时,认为个人权利先于国家权力,市民社会外于和先于国家。个人为了保全自己的个人权利,需要让渡一部分权力给予国家。因此,国家(政府)权力的获取是以个人权利的让渡为条件的,基于这样的逻辑结论,社会契约论认为政府权力必然是有限的,而且需要得到制衡。

洛克在其经典著作《政府论》中,把政府看作是“必要的恶”。在洛克看来,政府权力既是个人权利的保护神,又是最危险的侵害者。另外他还明确提出了有限政府的核心概念,强调以个人自然权利(生命权、财产权和自由权)来约束和限制政府。为了防治政府权力的扩张更好保护个人的自然权利,洛克还设计了分权理论,主张将权力划分为立法权、执行权和对外权,通过三者之间的相互渗透、牵制和彼此约束,从而达到抑制政府专制的状态。

孟德斯鸠的分权学说久负盛名,他的以权力制约权力的原理被西方许多国家采纳用来设计政治制度,对西方国家实施有限政府和、构建典型的三权分立制衡的权力结构功不可没。孟德斯鸠从他的经典名言“一切有权力的人都容易滥用权力,这是万古不易的一条经验”出发,认为“要防止滥用权力,必须以权力约束权力,形成一种能联合各种政治力量,又能使它们彼此调节配合并相互制约的制度②”。他把国家权力划分为三种,即立法权、行政权和司法权,并认为三项权力之间的制约和平衡,会保证政治权力在法律规章的限制下运作。

卢梭在近代西方第一次完整地提出人民学说,认为实质上由公意(general will)构成,权力具有绝对的神圣不可侵犯性,因此作为政府合法性唯一基础的公意是当权者应该忠于的最终价值。也就是说,政府权力来自人民,必须经过民意的授予,政府应该服从人民并接受人民的监督,“人民是权力的唯一合法泉源”。未经公意授权的权力不具备合法性。

进入18世纪,英国古典自由主义学者亚当・斯密出版了《国富论》,他以“经济人”假设为出发点,认为个人是理性的,在经济活动中会追求个人利益最大化,个人在追求私利的过程中会自觉不自觉地增进公共利益,所以在经济领域,政府不应过多干预具体的经济行为,而应创造良好的环境使市场机制可以发挥基础性作用,政府干预往往阻碍经济增长。据此,斯密在《国富论》一书中确立了“政府归政府,市场归市场”这一原则,为有限政府理论的发展提供了有力基础。

到了近代,在哈耶克、弗里德曼、布坎南等人的引领下,古典自由主义开始复兴,其包含了对政府与市场关系,以及对极权主义和全能国家的反思,并推动了公共选择理论和新制度主义经济学的兴起。他们认为集强制性权力和政治权威于一身的政府是一件免不了的祸害,主张限制政府。

自由主义大师哈耶克一方面强调政府的必要性,另一方面又认为要对政府实施限制。他认为,国家必须拥有强制权力以防止个人实施强制,政府这一制度安排对于制定保障市场竞争秩序的规则和法律法规是有必要的,这有利于防范政治秩序崩溃、市场机制失灵和公共事业衰败等一系列风险。但是,哈耶克认为,当一个无知的政府拥有无限的权力,后果也必定是灾难性的,因此他主张限制政府的活动范围,并强调进行彻底的宪法改革以约束无限制的多数权力。

弗里德曼和哈耶克一样,认为政府是必要的。但弗里德曼并不主张无政府主义,他所提倡的是从国家积极干预经济的道路上转变方向,政府只应扮演规章制度的制定者和仲裁人的角色,只应在反对技术垄断和克服市场的不完全性等方面发挥作用。一个有效的政府对于为市场经济提供一个稳定的货币框架以及法律和秩序是必不可少的。同样,他也强调限制政府的权力,因为政府的许多活动是强制性的,与自由不相容。他主张,为了经济稳定和增长,应减少而不是增加政府干预。

作为公共选择学派代表人物的布坎南更加系统地阐述了限制政府权力的必要性。公共选择理论借用经济学的方法,将市场制度中的人类行为与政治制度中的政府行为纳入统一分析的轨道,即经济人模式,从而修正了传统经济学把政治制度置于经济分析之外的理论缺陷的一种新公共经济理论③。他认为,处于政治市场中的官员同经济市场上的企业家一样是理性经济人,一切政府行为都是以理性的个人私利为基础。另外,在现实经济中,随着政府对市场干预的增强,政府干预的局限性和缺陷日益显露出来,政府财政赤字巨大,特殊利益集团逐渐壮大,政府的各种政策相继失败,经济发展困难,政府难以应对。正是基于这一情况,布坎南在《自由、市场与国家》一书中提出,市场的缺陷并不是把问题交给政府去处理的充分条件,政府的缺陷至少和市场一样严重,同存在市场失灵一样,也存在政府失灵。因此,布坎南从政府失灵的角度提出了改革的思想,主张限制政府权力,深信市场这只“看不见的手”在经济生活中的巨大力量,主张进行以市场为导向的政府改革,减少政府干预,尽量发挥市场的功能,只有当事实明显地证明市场解决手段确实比政府干预代价更高时才选择政府。

二、有限政府理论对我国政府机构改革的启示

社会转型的逐步深入,传统农业社会向现代工业社会过渡,近代资本主义社会的发展更是促使国家公共管理范围日趋扩展,规模扩大,随之而来的便是行政权力的迅速扩张,大量介入国家和社会事务,出现了“行政国家”现象。政府管理职能增加,规模膨胀,“大政府”时代确立。然而在社会发展过程中,“大政府”模式的存在并未带来更加效率的管理,政府机关行政效率低下,政府职能交叉,越来越多的社会公共问题与日俱增,诸如贫困、跨国犯罪、等。20世纪70年代末80年代初,为迎接全球化、信息化、国际竞争加剧的挑战以及摆脱财政困境和提高政府效率,一场质疑官僚行政有效性的运动在西方蔓延开来,政府改革浪潮席卷了西方乃至全世界。

有限政府理论主张限制政府的规模、职能、权力,从法律和制度层面明确划分政府与市场、社会的界限,强调市场与社会的优先地位,这对于我国体制转轨时期的政府管理、对于我国政府处理好政府与市场、社会的关系有重要的指导作用。

首先,改变传统计划经济体制下的“政府万能”(全能政府)的观念,认识到在从计划经济向市场经济转轨的过程中,“无限政府”向“有限政府”转变的必要性。“所谓市场经济,就是承认市场主体在经济领域中的自主性、排除政府对市场行为、企业行为等进行直接干预的经济制度。它的政治含义就是政治与经济的分离,其政治前提是政府不插手民间的经济事务④。”可见,市场经济要求厘清政府与市场的界限,使政府的工作重心从直接控制微观经济转变为制定宏观经济政策,为市场提供必要的法律与规则,维护市场秩序。

其次,制订完备的法律规范体系,健全行政法律制度,保证良好的行政秩序,以明确条文规定政府的职权范围,完善政府职能的法律界定,减少政府行为的随意性,强化法律约束,用法律和制度保证政府的职能、权力不超限。相关法律的出台也进一步规范和制约了政府行为。《行政许可法》的成功颁布也表明了我国“全能政府”向“有限政府”的转变迈出了关键性的一步。《许可法》明确规定了政府审批的条件、范围和程序,这是根除“官场经济”把资源配置权从官员手中还给市场的一个重要举措,能从源头上预防腐败。

最后,政府要积极培育成熟的“第三部门”,形成“强政府强社会”的格局,使社会力量可以成为法律之外的第二支限制政府超限的制约力量。培育和发展“第三部门”,是重塑政府和社会关系的关键。“第三部门”因其介于政府和营利性组织之间而得名,有时也被称为非营利性组织或社会中介组织。“第三部门”是为了弥补“市场失灵”和“政府失效”而产生的,它的发育成熟可以满足社会日趋多元化的需要、制约政府权力、扩大就业渠道、完善社会保障制度、提高公共物品的供给效率等,可以有效地治理政府“管不了、也管不好”的社会事务,重新激活公共事务领域中的“治理盲区”或“治理真空”地带。这就要求政府大力发展、培育和规范社会中介组织和各种行业协会,实现公共管理主体多元化,引人市场和竞争机制,通过立法授权民营企业参与市政公用、环保等公共事业,改变政府垄断公共产品和服务的局面。

参考文献:

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[4]张鹏飞.党领导方式的转变与权威重构;徐湘林.渐进政治改革中的政党、政府与社会.2004.