一次性发泡塑料餐具重回市场可行吗?

国际食品包装协会

2013年2月，国家发改委会同国务院有关部门对《产业结构调整指导目录（2011年本）》（国家发改委令第9号）有关条目进行了调整，形成了《国家发展改革委关于修改有关条款的决定》（国家发改委令第21号）（简称“21号令”）。其中“一次性发泡塑料餐具”由淘汰类中删除。

发改委曾于2011年5月，在官方网站《产业结构调整指导目录（2011年本）解读一轻工业》。“对于一次性发泡塑料餐具，强调随着社会文明程度的提高和应用环境的变化，最初出台禁止一次性发泡塑料餐具使用的环境已发生较大变化。但我国针对一次性发泡塑料餐具的生产、销售、回收、中转、运输与处置利用的管理和机制还没有建立起来。因此在保护环境和加强回收再利用的原则下，制定一次性发泡塑料餐具的准入条件，建立和制定回收再利用的机制及相关标准等，择机将对一次性发泡塑料餐具解禁。”

解读中还提到：鉴于国外一次性发泡塑料餐具除中国大陆明令禁止使用外，世界不少发达国家如日本、美国、欧盟目前也在生产和使用，并且发达国家针对一次性发泡塑料餐具还在不断开发新产品。有些国家如日本和韩国有明确立法回收该产品，其他国家和地区多是由行业以非立法回收协议方式进行管理。可见白色污染并非产品本身的错，而是人们随意丢弃的不良行为和缺乏有效的回收体系造成的恶果。对于最关心的毒性问题，由中国疾病预防控制中心食品安全所按国家相关标准对食品级聚苯乙烯塑料做了毒性实验。只要一次性发泡塑料餐具在合理情况下使用，是能够保证安全的。

在“21号令”后，中国塑料加工工业协会常务副理事长（简称中塑协）曹俭称，发泡餐具能够重新获得合法市场地位的主要原因有两方面：一是产品本身性价比高，具有特殊耐油、抗水和保温隔热性能，原料消耗少，垃圾产生量低，具有其他材料无法比拟的优势，是一种安全、绿色、环保的包装材料。二是近年来越来越多的人意识到，一次性发泡塑料餐具本身并不是造成白色污染的元凶，加强回收管理和再利用才是消除白色污染的根本，我国对一次性发泡塑料餐具的再利用技术也在不断提高。

针对发泡塑料餐具是否为绿色产品等问题，根据当前国家有关政策以及市场实际情况，结合国际食品包装协会以及北京凯发环保技术咨询中心多年来，对一次性发泡塑料餐具污染治理、回收利用以及非发泡餐具研究推广的经验，就一次性发泡塑料餐具的生产、回收等问题，提出如下建议：

1、发改委产业指导目录为引导性文件，与地方法规不冲突

对于一次性发泡餐具，很多地方都制定了相应的地方法规对其生产销售实施了禁令。在国家发改委第9号令、第21号令中都有“法律、行政法规和国务院文件对产业结构调整另有规定的，从其规定”的说明。产业结构指导目录与地方强制法规之间是否冲突，成了关注内容。

1999年，北京市人民政府令第25号《北京市限制销售、使用塑料袋和一次性塑料餐具管理办法》，并于1999年5月1日正式实施。

2000年，上海市人民政府令第84号《上海市一次性塑料饭盒管理暂行办法》。

2000年10月1日天津市实施超薄塑料袋和一次性发泡餐具管理办法，禁止生产、销售、使用发泡餐具和超薄塑料袋。

2001年，成都市人民政府令第85号《成都市禁止生产销售使用一次性发泡塑料餐具规定》。

目前，各地方对一次性发泡塑料餐具了“禁令”，目前也并没有发现相关的文件指出规定被废止。

一份是发改委令，一个是地方规定，发泡餐具是禁或不禁？成都商报的记者咨询了多名律师了解到，发改委令为引导性文件，与地方法规并未冲突，即使在国家发改委的产业指导目录中将一次性发泡塑料餐具删除，地方法规的“禁令”也仍然有效。

另据四川金契律师事务所阮国勇律师介绍，“两者并不矛盾。”发改委令是引导性的，主要是指导相关产业的发展，在项目立项时具有一定的选择性，是政策性的东西，各地方可根据目录安排。依据成都市的规定，“禁”则具有法律效应，根据自身情况制定的，具有强制性。到底各地方的“禁令”是否有效，与国家发改委的指导目录不相同到底执行哪一个，是否能有明确的条款进行说明？

2、国家发改委针对发泡餐具说明，称“解禁”条件已经基本成熟

2013年3月20日，国家发改委产业司在其官方网站了《关于国家发展改革委201 3年第21号令对“一次性发泡塑料餐具”条目调整的说明》（简称说明）。“说明”中强调了五点解禁一次性发泡塑料餐具的原因。

一是发泡塑料餐具符合国家食品包装用具相关标准。发改委曾委托中国疾病预防控制中心食品安全所按国家相关标准进行了检验。实验结果表明，发泡塑料餐具符合《食品包装用聚苯乙烯树脂卫生标准》和《食品包装用聚苯乙烯成型品卫生标准》。

二是使用后可以回收再利用。使用后的发泡餐具通过回收、处理、再利用，可以生产建材、涂料、文具等多种产品，实现资源的再利用。

三是国际上许多国家和地区一直在使用。除中国大陆之外的绝大多数国家和地区，如美国、欧盟、日本等，一直在生产和使用发泡餐具，并且还在不断开发发泡餐具的新产品。

四是可以节约石油资源。发泡餐具质量轻，耗材少，可以降低原料消耗，符合资源节约的方向。

五是社会环境已经发生变化。随着经济社会进步、人们环保意识的提高、环境保护和城市卫生法规体系的不断健全，随手丢弃垃圾的行为已大幅减少，废弃物回收体系逐步建立，资源综合利用水平进一步提升，最初出台禁止发泡餐具使用的环境已发生很大变化，解禁的时机基本成熟。

发改委表示，在决定解禁之前，征求了环保部等多个部门的意见以及协会、专家的意见，各方达成了一致意见。有关部门正在抓紧进行生产许可管理、行业准入、回收体系建设、环境保护和监督执法等相关方面的准备工作，确保实现发泡餐具条目调整的平稳过渡和顺利实施。

然而从“说明”中并没有实质性内容和具体计划，在没有明确准入条件和回收的具体措施之前，生产发泡餐具都应都属违规行为，企业不可盲目生产。

3、原料、添加剂、制品标准问题

一次性发泡塑料餐具使用的原料是聚苯乙烯树脂，按照我国对于食品相关产品要求，生产一次性发泡餐盒需要使用食品级聚苯乙烯树脂原料，并且需要满足《食品包装用聚苯乙烯树脂卫生标准》（GB 9692-1988）的要求。

一次性发泡塑料餐具属于食品相关产品，因此，使用的添加剂应满足《食品容器、包装材料用添加剂使用卫生标准》（GB 9685-2008）的要求，荧光增白剂、工业滑石粉、回收废料等都不得应用于生产中。

由于一次性发泡塑料餐具原属于淘汰类产品，因此，早已没有了国家相关产品标准。但一次性发泡塑料餐具使用的原料为聚苯乙烯，而目前我国针对食品包装中聚苯乙烯制品有卫生标准，因此，一次性发泡塑料餐具至少应满足《食品包装用聚苯乙烯成型品卫生标准》（GB 9689—1988）。由于卫生标准中不涉及使用时的物理机械指标，企业在没有国家标准的情况下，还需要起草企业标准规范生产和质量，并向当地卫生部门进行备案。国家相关部门应尽快决定一次性发泡塑料餐具是否执行《塑料一次性餐饮具通用技术要求》（GB 18006.1-2009）。

目前生产一次性发泡塑料餐具的生产企业有百余家，大部分企业在生产中使用或添加了外购回收废料和多次循环使用的边角料。而目前的检测标准，是没有办法将废塑料检测出来的，也就是说即使企业使用的外购回收废塑料，除了生产企业和知情人之外，通过制品的标准《食品包装用聚苯乙烯成型品卫生标准》（GB9689—1988）是无法检测出来的。也因此，很多企业就明目张胆的使用外购废料进行生产。

因为外购回收废料的来源不明，再加上多次的高温再造粒，造成了外购回收料中的苯乙烯单体增加。不仅是外购回收废料，即使是生产车间的边角料，也会因为多次高温再造粒使苯乙烯单体大量析出。单纯用制度去制约原料的采购和使用，不一定能改变一些不法企业的行为，通过检测手段获取相关数据，从而制约企业存在侥幸心理，也是一个有效的途径。

4、一次性发泡塑料餐具准入条件问题

从2007年国务院对全国食品用塑料包装、容器等制品实行市场准入制度（QS）从质量安全管理职责、企业环境与场所要求、生产资源提供、采购质量控制、生产过程控制、产品质量检验和生产安全防护七方面对一次性非发泡塑料餐具企业进行规范和管理，一次性非发泡塑料餐具产品质量和企业管理均得到了很大的提高。全国获得一次性塑料餐具生产许可证的企业已有1700多家，一次性纸质餐具企业400多家，各种一次性餐饮用具如杯、盘、盒、碗等的产能达到500多亿只。在实施市场准入制度后，企业通过自身整改，不仅完善了管理体制，而且提高了产品质量，在数量和质量上已经占领主导市场，可以满足各种快餐餐饮行业的需要。消费者也普遍反映，对于印有“QS”标识的产品，档次较发泡餐具高，可以耐高温，可微波加热，用起来也更为放心。

目前，众多非发泡塑料餐具生产经营者对一次性发泡塑料餐具继续存在的现象有着极大的不满。按照规定，国家明令淘汰的产品是不得申请生产许可证，而一次性发泡塑料餐具就属于不得申请的范畴。解禁后若没有生产许可的准入要求，对行业的公平竞争将带来诸多影响。

（1）生产环境问题

若解禁后，一次性发泡塑料餐盒也执行市场准入制度要求，对工厂的生产环境、生产过程、采购控制等提出严格要求，大多数一次性发泡塑料餐具企业可能都无法满足要求。因为按照生产许可实施细则要求，生产车间需要全部封闭，只有固定的人员和物料进出通道，企业需要经过层层消毒，车间的换气系统也需要有过滤功能的进出风系统来完成。而一次性发泡塑料餐具在生产过程中，需要使用丁烷等易燃易爆的发泡剂，且在生产过程中，极易产生静电，尤其是密闭的环境中，发生火灾的几率将增加数倍。要想改善和避免火灾发生，只能在生产车间中安装喷淋设施，保证生产车间的湿度，而安装设施的费用，并不是所有一次性发泡企业可以承担的。另外，根据实施细则的要求，易燃易爆产品与生产车间需隔离，并有相应措施保证安全。

除了防火外，刺鼻的味道也是一次性发泡塑料餐具生产企业存在的通病。因为聚苯乙烯是由苯乙烯聚合而成，因此，不论是原料还是制品，都会有苯乙烯，尤其是使用外购废料、回料的企业，距离生产车间很远都能够闻到刺鼻的味道。而企业对于这些味道，通常是大开车间之门，对因此造成的产品污染问题毫无顾忌。

一次性发泡塑料餐具的生产工艺，与一次性非发泡塑料餐具的生产工艺最大的不同，是一次性发泡塑料餐具的过程成品片材，需要放置熟化后才能加工成型。而实施细则要求，不论是过程产品还是制品，离开生产车间必须进行消毒、包装。而发泡的片材，体积庞大，进行消毒、包装很难做到，那么就要求企业增加生产车间的面积用于存放，而要满足实施细则的要求，存放的车间与生产车间要求应一致，对于现在的一次性发泡塑料餐具生产企业将发泡后的片材露天存放来说，是个非常难解决的问题。

（2）产品质量问题

一次性发泡塑料餐具属于食品相关产品，因此，使用的原辅材料必须满足食品级的要求，生产许可实施细则也要求，除了保证原辅材料是食品级外，还要检验合格的证明和报告。

据了解，目前全国生产一次性发泡塑料餐具的企业共计100余家，仅有不足十家企业使用的是全新聚苯乙烯原料生产，绝大多数企业使用的是来源不明的外购废料和企业自己加工的回收料，根据目前一次性发泡塑料餐具生产企业的实际情况，很难保证自行加工的回料没有受到灰尘、油污等的污染。

一次性发泡塑料餐具的主要材质为聚苯乙烯，而聚苯乙烯是由苯乙烯聚合而成。因此聚苯乙烯树脂和制品中都有苯乙烯单体。重复使用的聚苯乙烯餐盒盛装热菜或加热，更容易析出苯乙烯单体，因此，使用了回收料的一次性发泡塑料餐具的安全卫生问题难保证，而析出的苯乙烯单体，根据1996年，世界卫生组织（WHO）的国际癌症小组对苯乙烯进行的研究得出结论：苯乙烯有致癌作用，呼吸苯乙烯气体会使人产生淋巴瘤、造血系统瘤和非瘤疾病，尤其是中枢神经系统疾病，具有潜伏性。并随着呼吸苯乙烯气体时间的持续和计量的积累，致使危险性更大。

5、一次性发泡塑料餐具用途使用及标注问题

一次性发泡塑料餐具的材质为聚苯乙烯，因为材质本身特性，注定一次性发泡塑料餐具解禁后应用会有很多需要注意的地方。聚苯乙烯本身易燃烧，因此对一次性发泡塑料餐具的保存就应考虑防火问题。在产品的包装说明中更应明示。

聚苯乙烯耐热性差，不耐热水，超过70℃会发生变形并释放出有害的低分子物质。我们在飞机上可以看到，喝冷饮的透明水杯，硬度非常好，然而要想喝热饮，空乘人员一定会换成纸杯，就是因为聚苯乙烯材质不耐热的特性决定的。另外，根据中国标准出版社出版的，有国家质量监督检验检疫总局食品生产监管司编著的《食品用包装容器工具等制品生产许可教程塑料专业篇》中的论述：聚苯乙烯材质不耐有机溶剂，可溶于芳烃、氯代烃、高级脂肪酯、烃类的侵蚀。聚苯乙烯餐具经发泡后，体积变大，密度变低，表面容易吸附油脂，因此中国塑料加工工业协会常务副理事长（简称中塑协）曹俭对发泡餐具重新获得合法市场地位的主要原因中强调的耐油性能是没有依据的。

一次性发泡塑料餐具不能放入微波炉加热、不能放入蒸屉中加热、不能盛装炒菜、热汤等热的食物，尤其是路边小摊的麻辣烫、热炒粉等更是不能用一次性发泡塑料餐具盛装。因此，应将使用中的注意事项明示在一次性发泡塑料餐具的包装上，正确引导消费，避免使用不当造成危害。

因为一次性发泡塑料餐具的诸多使用要求限制，建议将一次性发泡产品生产加工成生鲜、水果、蔬菜使用的托盘，不仅符合聚苯乙烯材质不耐高温的特点，发泡后的产品还能够更好的保护果蔬产品。

6、一次性发泡塑料餐具使用后的环境污染问题

根据中国塑料加工工业协会常务副理事长（简称中塑协）曹俭的说法，发泡餐具能够重新获得合法市场地位的主要原因就包括一次性发泡塑料餐具是绿色包装，而绿色包装的定义包括减量化（Reduce）、易于重复利用（Reuse）、易于回收再生（Recycle）、可重复（Recover）和可降解腐化（Degradable）。可是目前我国对于一次性发泡塑料餐具的回收再生之路依然存在以下问题，另外，环保总局中环联合认证中心曹磊部长称，“目前看，发泡餐盒从制造到废弃回收，再到循环利用，显然还达不到绿色产品的标准。”曹磊说，环保部门有关绿色产品的认证目录根本未收录发泡餐盒。因此，说发泡餐具时绿色包装依据不足。

（1）全国是否要统一恢复生产问题

产业政策调整，解禁后是否要“全国一盘棋”需慎重。全国对一次性餐饮具的政策执行情况、生产使用情况以及治理情况都不同，如果一刀切，肯定会引起行业巨大混乱，造成行业新一轮的恶性竞争，给新老企业都将造成巨大的经济损失。可能造成“一放就乱，一统就死”的严重后果。同时，在硬件设施基本一致的条件下，使用低价的外购回收废料，降低产品成本，最终受害的还是消费者。

（2）回收资金问题

回收资金是回收利用工作能否开展的基础，政府不出资，让生产企业拿钱看似容易操作难。北京发泡塑料餐具的回收工作从1997年9月开始，由北京凯发环保技术咨询中心具体负责实施，回收率曾达到60%以上。但在原经贸委1999年六号令颁布后，2001年初开始，北京市环保局就不再支持和监管发泡餐具的生产和回收工作，终于因为回收资金问题于2002年底停了下来，造成了近千万元的投资损失。

根据调查，上海的发泡餐具回收工作也已经于2009年5月份起因回收资金问题处于半停产状态。这主要是因为一些非法企业和作坊式的小企业（主要是江苏、浙江以及安徽一带）根本不遵守国家政策，更不要说上海的政策，收取这些人的回收费遇到了很大的困难。甚至出现上海这样“守法者掏了回收费产品价高卖不动，违法者不掏回收费质次价廉占市场”的被动局面。另外，回收费怎么出、怎么用以及谁来管等等问题必须客观面对，不能像有些人仅靠循环经济理论解决实际问题，“拍脑门、拍胸脯、拍屁股”不了了之。即使回收工作能够开展，回收率如何考核，由哪个部门进行考核，考核的依据及科学性都是难上加难的问题。

（3）回收体系问题

回收利用对于大多数废弃物是通用的政策，只是技术难度和效益高低不同而已。对于一次性发泡餐具的回收处理尤为困难，主要是体积大、仓储运输费用高、含油多不易清洗、废水处理困难、二次污染严重等等，这些问题对于其他非发泡塑料餐具就不存在或比较小。在日本，虽然继续使用一次性发泡塑料包装食品，但主要是面碗和生鲜托盘，餐盒则主要材料是PP、CT、OPS以及PET等。由于日本饮食含油较少、剩饭剩菜也少、生产企业规模大，很守法以及处理系统很先进（不用水洗，无二次污染）等因素，所以基本没有造成污染。而我国的情况和日本则大不相同，不能盲目照搬。另外，目前的市容建设要求很严格，对于回收站点的设立、运输系统的建立以及对发泡餐具进行清洗造粒产生的大量污水进行达标处理都需要很大的投资，不可能都像上海这样把餐盒处理厂建到江苏昆山污水处理厂旁边，只交点污水处理费那么简单。

另外，若参考国际上通行的“谁污染，谁负责”原则，由管理部门向一次性发泡塑料餐具生产厂家按照标准收取污染治理费，作为回收利用的经费，可能会出现“守法者掏了回收费产品价高卖不动，违法者不掏回收费质次价廉占市场”的被动局面。目前上海的一次性发泡塑料餐盒回收工作已全面停止。因此，对一次性发泡塑料餐具解禁后，完善回收体系将面临诸多困难。

（4）回收价值问题

从回收价格可以看到，透明的聚丙烯餐盒的回收价格是每公斤2元左右，带颜色的餐盒的回收价格每公斤也在0.6元左右，而目前市场上的废弃一次性发泡塑料餐盒是没有机构进行回收的，况且一吨发泡餐盒要想的回收利用，起码需要再花费1500元。也就是说在垃圾回收的角度，一次性发泡塑料餐盒没有创造出再利用的价值，而回收需要的成本，则需要分配到生产企业和政府，也就是说企业除了产品原料的成本、生产加工成本，还需要将回收处理的成长综合起来，才是产品的价格，以目前聚苯乙烯原料每吨13000元，一个发泡塑料餐盒5克为例，原料成本7分钱，加工、储运等费用3分钱，以目前的回收费用每只5分钱，实际每只发泡餐盒的价格应该在0.15元左右，与一次性非发泡塑料餐盒目前0.15-0.20元的销售价格相差无几。

根据某些机构统计的数据显示，目前一次性发泡塑料餐盒的市场销售价格为每只7分钱，而7分钱的价格甚至刚刚够原料的成本价，企业的加工费、企业利润都从哪里来？据了解，外购废料的价格8000元左右，按照每只发泡餐盒5克来计算，7分钱都只够原料成本和加工、储运等费用，这还没有计算回收的费用。可见一次性发泡塑料餐具每只7分钱的价格，使用的原料甚至比外购的80000元的废料价格还要低廉，那么何谈产品的质量？

一次性发泡塑料餐具关系百姓切身安全，是民生大事。“解禁”只是行业健康发展的“起点”，绝非“终点”。然后已经走了十四年之久的淘汰之路，如今发泡餐具的使用量已大为减少，一朝解禁，相应的配套措施能否及时到位，甚至能否解答消费者的不解之心？还望相关部门要尽快修订并提高产品的行业标准和制定科学的准入制度。