河南警务改革的动因与思路

改革动因：改变“警力倒挂”和效能低下

河南新一轮警务体制改革直接针对“警力倒挂”和效能低下而展开。数据显示，河南实有人口突破1亿大关，有8万多正式民警，警力占0.8‰。全国来看，警力在1.2‰至1.3‰间，从比例看河南算中下等。此外，基层一线警力更显不足，一部分警力闲置在机关和办公室，警力结构呈“倒金字塔”形状。河南省公安厅一位负责人算了一笔账：以前一个公安分局机关科室队所约有30个，这些科室人少的有两三个，多的有十几人。这样，一个公安分局机关有上百名民警坐班，而一线派出所平均也就八九人。一个小分局，一线派出所警力还没有分局的行政人员多，形成了严重的倒挂现象。公安机关曾有过一个“三分之一”的说法，“三分之一带头干，三分之一跟着转，三分之一靠边站”，虽然过于绝对，但反映出了警察忙闲不均的局面。此外，机关行政人员由于缺乏一线实战经验，导致指挥与实战脱节，而一些突发案件在通过指挥中心传达到公安分局这一级再向派出所下达任务，很容易贻误战机。“多层次、多渠道指挥；指挥与实战脱节；机关与基层警力倒挂，这些已严重不适应当前警务发展的需要。”河南副省长、省公安厅厅长秦玉海在全省公安机关警务机制改革新乡现场会上的这番讲话，道出了全省警务机制亟待改革的现实。

改革推进：省委书记推动，发端于商丘成型于新乡

来自河南警方的消息显示，这场改革的原动力，并非来自公安内部，而是河南省委。2009年12月14日，新任河南省委书记卢展工到商丘市公安局暗访，离开前，他提出了改进警务机制、加强社会管理创新等研究方向。两天后，河南省公安厅召开了包括18个省辖市公安局长参加的党委扩大会议，主题即是卢展工在商丘提出的警务机制改革。2010年初，河南省公安厅决定在新乡、商丘、济源、郑州四个省辖市进行警务机制改革试点，拉开了全省警务机制改革的序幕。

2010年3月，商丘在两个派出所试点，将交警、巡警、刑警等力量集中到派出所，实行“四警合一”。但遗憾的是，商丘的探索过于谨慎，在撤销公安分局这一步上没有大胆地迈出去。与商丘不同的是，同为试点的新乡并未匆忙施行改革，而是全市党政部门通力投入，成立了由新乡市市委书记吴天君任组长的新乡警务体制改革工作领导小组。从3月开始，经过百余天反复调研、论证，新乡市公安局开始了“撤局并所”的改革。2010年6月19日，新乡市6个城区公安分局和23个派出所整合为12个公安派出所，800余名机关警力下沉一线。新乡改革两个月后，成效即显现出来，不仅增加了新乡市的信心，也增加了河南省委、省公安厅在全省推行警务机制改革的决心。2010年8月17日，河南省公安厅厅长秦玉海至新乡调研，认为新乡“是一次没有阵痛的改革，是一场脱胎换骨的改革，是一次成功的改革”。

2010年8月30日，河南省公安机关警务机制改革暨社会管理创新工作会议在新乡召开，会议决定，2010年年底前，以新乡模式为主，在全省各省辖市公安局全面推进警务机制改革。此次会议，新乡市警务机制改革正式被定为“新乡模式”。9月15日，卢展工在新乡公安局调研后称，“新乡的改革比我预想的还要彻底，直接撤掉分局，做大做强派出所，这样的模式在全国是独一无二的，是一次比较完整的改革尝试。”从9月15日卢展工对新乡警务机制改革情况进行调研并提出“要切实注重运作、要改进组织领导、要加强队伍建设、要加大支持力度”的“四要”要求开始，河南警务体制改革开始大提速。9月26日，河南省公安厅党委召开扩大会议并作出决定：10月到11月15日为河南省公安机关改革月，除非存在极特殊情况，否则要按时完成改革。相关部门还特别强调，对于城市公安分局要坚决做到“拆庙走人，不留后路”，不能保留任何意义上的中间层级。

随后，在河南省委的推动下，各省辖市公安局陆续开始了警务机制改革。10月15日，安阳市公安局公安管理体制机制改革启动。在新乡模式的基础上，安阳公安局将撤销分局、合并派出所与市局机关改革同时进行，除新组建了14个派出所外，安阳市公安局也将市局的14个科室和13个支队合并为4个部和7个支队。10月30日，三门峡市公安局以与安阳相似的模式开始了改革；11月2日，南阳公安局将市区原有的4个公安分局、15个城区派出所和22个农村派出所整合为15个派出所；11月3日，济源市公安局济水、王屋、北海等六个新成立的派出所同时揭牌……11月6日，随着郑州市公安局警务机制改革启动，河南省警务机制改革进入高潮。

2010年9月3日，公安部部长孟建柱在《河南省公安厅关于进一步贯彻落实全国公安机关社会管理创新工作座谈会精神的情况报告》上批示：“河南新乡等地警务机制的改革，请‘三项办’予以关注，并适时予以总结。”

改革总体思路

根据河南省副省长、省公安厅厅长秦玉海2010年8月在新乡召开的河南省公安机关警务机制改革会上的讲话精神，河南省公安机关警务机制改革的总体思路是：落实“四个重在”和“四个体现”的总要求，彻底扭转行政化、机关化倾向，以“六做”即“做大做强派出所、做专做实警务室、做优做精市局机关”为抓手，健全完善各项工作运行机制，坚持公安机关实战化方向，提升公安机关社会管理能力和水平，更好地服务经济社会发展大局，最大限度增强人民群众安全感和满意度。

1、派出所做大做强“权力变大”

如何做“大”新型警务机制框架下的派出所?秦玉海说，要以“四警合一”为总抓手，在科学整合现有派出所的基础上，把摆在街面上的交警、巡警、刑警等主要力量汇聚起来，攥成一个拳头，集中到派出所去，最大限度推动警力下沉，确保每一个派出所都有能够满足实战要求的充足警力。今后，所有城区派出所警力都不少于60人，农村派出所不少于10人，偏远派出所不少于15人。通过警务机制改革，中小城市城区派出所警力要达到五六十人甚至更多，大城市的城区派出所警力要达到八九十人甚至100人以上。

如何做“强”派出所?秦玉海提出四点要求，一是强化派出所职能。过去派出所更多侧重于治安防控和治安管理上的职能，现在派出所要全面承担起打、防、管、控、服务等综合职能。二是扩大派出所执法权限，能够下放到派出所的执法权限都要下放到派出所。三是加强派出所的技术力量。四是实行零距离、全过程执法执纪监督。要大力推行新乡执法执纪市局派驻监督的工作模式，将法制、纪检、督察有机整合在一起，把自我监督变成体外监督。

2、警务室民警干好也能提“副处”

对新型警务机制框架中的警务室职能，秦玉海定位说――要成为公安机关维护社会稳定的第一道防线，加强社会管理的最基础平台，服务群众的最前沿窗口。

做专做实警务室，一是真正实现警务室民警专职化。要切实保证警务室做到“一室一警”甚至是“一室多警”，警务室民警要脱离派出所的一般性日常工作，在警务室扎下根来，随时接受群众问询、求助，帮助办理各类证照，做到“开门、亮灯、有人”。

二是健全完善“一警为主，多警联动”工作机制，警务室民警对于辖区内发生的刑事、治安案件，要先期处置，履行应尽职责。

三是要让每个警务室民警都成为“五员”：搜集社情民意的信息员、强化治安防控的协调员、化解矛盾纠纷的调解员、宣传政策法律的宣讲员、提供便民服务的服务员。

四是不断提高警务室民警整体素质。要给予警务室民警相应的职级待遇、经济待遇，对那些长期扎根警务室、工作业绩突出的民警，在具备条件时，可以高配职级，享受副科、正科，甚至副处级待遇。

3、市局今后主攻“办大事、破大案”

在新型警务机制框架下，市局机关要围绕服务基层、保障基层，向实战化转变，履行好“组织、指挥、服务、攻坚”的职能。

今后，市级公安机关要优化机构设置。在市局机关内部采取实行大部门制等措施，对职责相近的业务科室和部门进行科学整合，进一步减少机构重叠、业务交叉，通过优化组合提升整体效能。同时，市级公安机关各个专业警种要从装备、人员等各个方面入手，切实提高专业化程度。比如，刑侦部门要加强技术力量、提高装备水平，在刑事侦查专业化、精细化上下工夫，具备高精尖技术手段。今后，市级公安机关各警种要把主要精力放在办大事、破大案上，克难攻坚，为基层提供强有力的技术支撑和业务支持。