基于邻避运动视角谈政府信任的危机与构建

摘 要：在有政治的地方，信任状况是不佳的，即一般情况下民众对政府趋于不信任。改革开放以来，随着经济的发展和城市化进程的推进，相关设施建设的需求增加，同时，民众的环保意识、维权意识和参与意识也在提高。面对一些邻避设施的建设，出现若干理性和非理性的抗争行为。在此过程中，制度本身固有的缺陷与政府行为不当加速了民众对政府信任水平的下降，使犬儒主义日益滋长。本文以邻避运动为切入点，以具体案例为依托，重点分析其中体现的政府信任现状与问题，以期阐明政府信任的发展路径与优化对策。

关键词：邻避运动；政府信任；危机；构建

信任是人的一种主观行为，它属于认知范畴，取决于人的知识和信念。政府信任从一般意义上讲，是指社会公众对政府及其行政人员行使行政权力从事公共管理和公共服务活动的一种信任心理，它是一个双向的过程[1]。邻避运动意指在现代化与都市化的进程中，许多集体消费的必要公共设施与非集体消费的生产设施，均面临因设施的外部性扩散，而引起周边居民反对与抗争的现象[2]。这种外部性扩散，表现为负外部性与正外部性相分离，即设施造成的不利影响及重大风险由周边居民承担，而带来的益处和便利由社会全体民众共享[3]。

近年来，我国的邻避运动屡见不鲜，这些事件均对社会稳定、利益协调产生影响，也造成政府合法性危机，严重挫伤了民众对政府的信任。

一、厦门PX事件中政府遭遇信任危机之原因

厦门PX是对二甲苯化工项目，投资108亿。2004年2月遵照法定程序由国务院审批通过、准予立项，2006年11月开工，原计划2008年投产。但是，项目开工后便遭受广泛质疑。2007年3月，由全国政协委员、中国科学院院士、厦门大学教授赵玉芬发起，105名政协委员联合签名的“关于厦门海沧PX项目迁址建议的提案”在两会期间公布，建议项目迁址，厦门PX事件进入公众视野；但遗憾的是国家相关部门和厦门市政府没有采纳他们的建议，而且加快了PX项目的建设速度。6月1日，市民集体“散步”抵制PX项目，厦门市政府宣布暂停工程，PX事件的进展牵动着公众眼球。随后，政府进行二次环评、公众投票，最终结果是项目迁址及政府赔偿投资方。

民主社会中，信任发挥着越来越重要的作用，且具有双面性。一方面，信任是集体行动的基石，没有信任，社会无法高效运转；另一方面，利益一致形成信任，而社会必然包含利益冲突，这决定了社会运行有赖于有效监督，有赖于适度和健康的不信任[4]。从这一角度考虑，民众对政府的不信任是正常而有进步意义的，它代表了公众拥有自我判断、自我辨识以及对政府理性而清晰的质疑。沃伦进一步指出，在有政治的地方，信任状况是不佳的：信任者与被信任者之间的利益聚合不能被想当然[5]。由于信任意味着民众将授予政府对某些涉及自身利益问题的自由决定权，并接受了政府潜在不良意愿对会造成易受伤害的可能性，因此，政府信任在政治环境中显现出脆弱、微妙与不稳定。

众多学者通过大量的实证研究发现，现代社会中犬儒主义盛行，犬儒主义者对政府所作所为的认知较为激进和非理性。我国当前正处于经济转轨和社会转型时期，政府信任水平加速下降，已经超过正常的不信任状态。英格尔哈特指出：民主转型伴随着日益增加的不信任――尤其是对政府的不信任[6]。政府信任是社会信任体系的核心，它会直接影响整个社会信任体系的稳定。通过归纳与总结，厦门PX事件中共有三大原因致使政府遭遇信任危机。

（一）制度自身缺陷

前期，PX项目顺利通审与我国现行的项目环评标准与程序具有直接的关系。事实上，我国并非不存在环境影响评价的制度安排，一些重要的建设项目均由国家环保总局批准。但正如学者潘岳指出的，国家环保总局只有项目环评审批权，没有规划环评审批权，这就容易造成一个个合格的项目导致一种极不合理的地区或产业规划布局[7]。为此，国家环保总局积极推动规划环评立法，《规划环评条例》已上报国务院，但实施阻力重重。换言之，在拟议中的《规划环评条例》出台以前，我们国家的环评只是在微观的项目级，没有扩展到中观的规划级，更谈不上宏观的政策级，而后两者才是更有意义的“战略环评”。一个单独的项目是极容易包装的，但是一个整体性的规划方案要通过审查则需要综合更加复杂的经济社会指标，特别是区域环境容量。这种针对建设项目上的环评制度的不完善是PX事件产生的制度性原因。

（二）公众参与缺失与政府本位主义

政府本应是“人民的公仆”，如今却事事以政府为中心，成为高高在上的“官老爷”，这种政府本位的观念从根本上便是错的，它使得政府“家长作风”盛行，架空公众参与，导致政府与民众关系紧张。

而PX项目本身便是有可能对公众的生命健康产生巨大威胁的项目，它从立项、审批一直到开工建设都应该是一个“公共事件”。然而这个本质意义上的公共事件却一直被隔离于公众视野之外。与对公众参与的隔离相适应的是，政府在前期的项目环评过程中将所谓的参与局限于与项目环评程序有关的专家参与。在缺乏大众参与的前提下，不仅政府行为的正当性难以得到民众确认，而且专家理性缺乏公众监督将可能导致滥用或误用，并且难以排除政府与专家之间进行交易的可能性[8]。

王锡锌、章永乐提出，专家理性模式应作为行政规则制定的一般模式，但需要大众参与来提供正当性与制衡，原因在于专家和大众分别在事实（技术）和价值领域占据知识优势[9]。这种分析框架对于行政决策过程同样有效。PX前期行政决策过程的最大失误就在于没有引入相应的公众参与程序，导致公众对于关系自身重大利益的决策事项的知情权、参与权、表达权和监督权基本上被遮蔽。正是由于PX前期公众参与的缺失，一旦公众通过任何途径获知并理解相关决策事项的利害关系，民众与政府的矛盾极易陷入激化，政府合法性危机将立即显现，政府形象与政府信任将遭到严重打击。

（三）信息不公开

如果不是2007年3月的政协1号提案以及“新媒体时代”媒体对民意的支持与表达，PX项目恐怕到今天为止还不是一个公众知晓的事件，也许得等到若干年后严重的损害结果发生，它才可能进入公众视野。

《中国人民共和国政府信息公开条例》第十条第八项明确规定，县级以上各级人民政府及其部门应当依照本条例，在各自职责范围内确定主动公开的政府信息的具体内容，其中重大建设项目的批准和实施情况应作为重点进行公开。在本案中，厦门市政府公布PX项目之前并未开展任何民众参与活动，既无听证会、意见征集，也无项目公示期，可以说是传统社会治理模式的典型反映。这与正在成长的公民意识发生巨大的摩擦与碰撞，市民期待最大程度的参与政治，对自己息息相关的事情进行了解和把握，而厦门市政府这种封闭消息、单向告知的做法无疑是对公民的伤害，也是对政府公信力的伤害。

由于不能理解公共政策和政治政策的极大复杂性以及面临那些在任何情况下都不透明的制度，个人常常必须在信任他们的代表或收回对他们代表的信任之间做出选择[10]。正如前文提到的，与政治有关的信任是脆弱的，民众的期望常常归于失望，这便助长了犬儒主义的普遍化。

二、构建政府信任之发展路径

第一，从根本上落实公众参与。如果项目从开始立项时政府就能够合理地提供公众参与的程序，那么不仅不会发生后来的公共行政危机，而且也不至于因需要保护投资方的信赖利益而进行高额的政府赔偿。公众参与也许会增加一些公共行政的成本，并导致相关的项目滞后一段时期，但是经过公众参与程序的公共行政决定将具有更高的可接受性和执行力，其在前期增加的行政成本完全可以被后期节约的执行成本及因此产生的良好的社会效益所填平并超越。

第二，政府、企业与群众要进行三方沟通。在厦门PX事件的解决中，政府对此项目进行了二次环评，并将此环评结果通过网络让市民进行了解。且主办企业也向公众了声明信，告知此次PX项目低毒、不致癌、技术可靠。可见，在群众日益增强的环境意识面前，政府与群众的沟通，要有适当的渠道；企业必须重视与社会、与群众的沟通，要积极主动，要有亲和力，要从根本上尊重公民的知情权和参与权，为市民寻一个交代。

第三，要加强政府信息公开。现代政府信任的基础是信息公开，我国当前出现的政府信任危机，一个重要原因便是政府信息不够公开。根据社会契约论，人民将一部分让渡给政府，由政府代替自己行使权力、谋求利益，作为受权者的政府本就有向授权者汇报权力行使细则的义务，以使自己的行为处于人民的监督之下。这之中一个不可忽视的问题便是信息不对称。一方面，政府掌握大量信息资源，同时掌握披露信息的主动权及信息公开程度的自由权；而民众作为被动接受信息的一方，对信息却报有极大的渴望与全面了解的需求――产生供给与需求之间的矛盾。另一方面，我国已不再是威权国家，不再奉行集权主义与封闭主义，现代化新媒体的蓬勃发展为政府信息公开提供了多样化的选择与丰富多彩的渠道；即使政府不公开信息，媒体也会竭尽全力挖掘“内幕”以满足公众需求，而信息的真实性与可靠性却无法得到保障，若民众听信媒体不实言论，则会造成谣言滋生和矛盾激化，这是对政府信任的又一层重大打击――产生真实与虚假之间的危机。由此可见，政府信息公开不仅是切实维护公民权益、保障公民知情权的做法，而且也是提升政府形象、巩固政治合法性的有效途径，政府信息公开势在必行。

[参考文献]

[1]李砚忠. 论政府信任的概念内涵、形成因素与政治功能[J].2007（3）；行政论坛，政府信任的理论解读[J].2007（3）.中共天津市委党校学报。

[2]谭鸿仁，王俊隆. 邻避与风险社会：新店安坑掩埋场设置的个案分析[J].地理研究，2005：42。

[3]C. Vlek，G.Keren. Behavioral Decision Theory and Environmental Risk Management：Assessment and Resolution of Four ‘Survival’Dilemmas.Acta Psychologica，1992，80（13） ：249-278。

[4][美]马克・E.沃伦编. 民主与信任[M].吴辉译.北京：华夏出版社。

[5][美]马克・E.沃伦编. 民主与信任[M].吴辉译.北京：华夏出版社，2004. 291：马克・E.沃伦.民主理论与信任。

[6][美]马克・E.沃伦编. 民主与信任[M].吴辉译.北京：华夏出版社，2004. 109：罗纳德・英格尔哈特.信任、幸福与民主。

[7]潘岳. 战略环境影响评价与可持续发展[J].环境保护，2005，09：12-16。

[8]王锡锌. 公众参与和中国新公共运动的兴起[M].中国法制出版社，2008。

[9]王锡锌，章永乐. 专家、大众与知识的运用――行政规则制定过程的一个分析框架[J].中国社会科学，2003，03：113-127+207-208。

[10]马克・E.沃伦编. 民主与信任[M].吴辉译.北京：华夏出版社，2004. 296：马克・E.沃伦.民主理论与信任。

（作者单位：南京农业大学 公共管理学院，江苏 南京 210000）