基于阳光政府建设的信息公开制度构建探讨

摘要： 政府设立目的就是为了满足人民的需求，阳光政府是人民对政府监督的前提，但如果没有完善的政府信息公开制度，阳光政府就不可能建成。我国在推进政府信息公开方面取得了可喜成绩，但也还存在很多问题。需要从完善立法、增强政府意识、司法救济和公民参与等方面努力。本文首先指出了政府信息公开制度中存在的问题，然后提出了完善我国政府信息公开制度的建议。希望对实际工作起到积极的指导作用。

Abstract： The government set up to meet the needs of the people， sunshine government is a prerequisite for people to oversee the government， but if there is not perfect government information disclosure system， sunshine government would not be completed. China in promoting the government information disclosure has made gratifying achievements， but there still exists many problems， and needs to improve legislation， strengthen the consciousness of government， the judicial relief and the citizen participation efforts. This article firstly pointes out the government information disclosure system problems， then proposes sugessations to improve the government proposed information disclosure system in China is recommended， hopes to play an active role in actual guiding work.

关键词： 阳光政府；政府信息公开；知情权

Key words： sunshine government；government information disclosure；right to know

中图分类号：D630 文献标识码：A 文章编号：1006-4311（2014）16-0306-02

0 引言

政府信息公开指的是国家行政机关和经授权和委托的组织，在行使行政管理职权过程中通过法定的形式和程序，将政府信息主动向社会公众或依照申请而向特定的申请者公开的制度。虽然我国政府一直都有保密的传统，但随着经济和社会的发展，政府信息公开制度在各级政府中逐步建立起来，在建设阳光政府方面取得了一定的成绩，但还是存在很多的问题需要我们不断地努力。

1 政府信息公开制度中存在的问题

《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《条例》）的颁布为政府信息公开的制度化和法制化提供了坚实的基础，但就目前的政府信息公开现状看，的确还存在许多的不足。

1.1 政府机关及其工作人员缺乏信息公开与服务人民的意识

由于官本位思想严重，导致政府机关及其工作人员往往把老百姓当做被管理者，认为自己的工作是在为人民服务，宗旨和目的都是好的，有时把相应信息公开给老百姓还会造成工作量的增加和社会的不稳定，所以还是贯彻那种“民可使由之不可使知之”的思想，全然不顾现代公民对政府和公共事务的知情权。为了应付上级检查同时符合《条例》的要求，各级政府部门也建立了相应的信息公开制度，只是对这项重要工作的推进远远没有那些可以提升政绩和获得实惠的工作受到重视，多数的机构和人员设置都形同虚设，导致信息公开无法落实。

1.2 政府信息公开立法层次不高且缺乏相应制度保障

《条例》只是国务院颁布的行政法规，不是全国性的立法，只对行政机关产生效力，对其他的国家机关、军队和企事业组织的信息公开不能进行有效规范，导致不能做到全国一盘棋，存在自行其事和不可避免的信息公开疏漏的问题。同时，各级政府对《条例》的落实存在一定的随意性，对于责任追究方面没有较为严格的规定和落实。很多部门对于信息的公开还要依靠领导的重视程度，如果领导不重视就可能导致很多信息不能及时公开。

1.3 《条例》对信息公开例外的模糊规定成了政府不公开的挡箭牌

《条例》用列举的方式列出了应该对社会公开的政府信息，这样做的好处当然是非常明确的告诉政府必须公开的信息是哪些，但对不予公开的内容却做了比较模糊的界定。如第14条中规定“行政机关对政府信息不能确定是否可以公开时，应当依照法律、法规和国家有关规定报有关主管部门或者同级保密工作部门确定”和“行政机关不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息”，在此如果对于什么是国家机密缺乏一个明确的判断标准的话，就容易造成政府机关滥用自己的行政裁量权，把国家机密的范围无限制扩大，从而拒绝公开相应政府信息。还有第35条规定如果行政机关公开了“不应当公开的政府信息”，直接负责的主管人员和其他直接责任人员会受到处分，严重的甚至要依法追究刑事责任。在自己可以裁量是否需要公开且公开不该公开的信息还要被追究责任的情况下，很多政府机关及其工作人员采取的当然是不公开了。

1.4 公民在维护自身权益上的主动性不强

公民是知情权的主体，当代民主的发展趋势是将部分国家和社会的事务交给公众来进行讨论和决定，以实现人民当家作主和对政府的制约。所以，公民要在维护自身权益和督促政府信息公开两方面积极努力，否则只依靠政府及其工作人员的自觉和主动是不可能的。唯有调动起公民维权的积极性，用倒逼的形式才能促进政府信息的公开。

1.5 在司法上要为保护公民权利和促进政府信息公开提供相应救济

对于政府不公开相应信息的，涉及失职渎职或者滥用权力等方面的违法犯罪行为，司法机关要及时介入，纠正并督促政府相关行为。对于公民依法依申请要求政府公开信息遭到拒绝提讼的，法院要依法客观公正进行审理，为维护公民知情权提供相应司法保障。没有相应的救济，缺乏有效的司法机制是对包括公民知情权在内的权利等最大的侵害。

2 完善我国政府信息公开制度的建议

政府信息公开制度的建立和完善不可能是一蹴而就，特别是在我国这种传统的公权力强大的国家，只能是一个循序渐进的过程，需要国家和社会各方面的努力，同时需要立法、行政和司法多方面的配合、衔接和制约，最终才能形成一个良好的制度。针对现存的问题，笔者提出以下几个方面的完善措施。

2.1 提高立法级别，解决法律间的冲突问题

首先就是全国人大常委会必须将《政府信息公开法》纳入立法规划并尽快出台。其次，完善信息公开条例和相关的实施细则。例如，对于什么是公开，什么属于秘密的问题，就要进行清楚界定。对于不涉及政府和国家机密的信息，必须公开，对于涉及秘密的，要有认定秘密的程序并进行相应的说明，否则还是必须公开。同时，对于法律和法规之间冲突的问题也要尽快解决。例如，《档案法》、《统计法》和《保守国家秘密法》等与《政府信息公开条例》之间存在一定程度的冲突。政府信息公开只是一个条例，作为一部下位法，应当受到上位法的约束的。所以，有必要制定高级别的《政府信息公开法》，在实体性和程序性上有机结合，以保障政府信息公开的顺利实施。国务院《政府信息公开条例》的出台，标志着我国的政府信息公开向法制化迈出了具有深远意义的重大一步，但是，国务院在职权范围内制定的行政法规，只能约束国务院以下的各级政府，对立法、检察、司法则无约束力。而在实践中遇到的很多问题，都是在国务院的行政法规上不能得到完全解决的，需要由法律来进行规范。所以，从长远来说，应考虑结合我国关于政府信息公开的实际，尽快制定高级别的《政府信息公开法》，明确公民知情权的概念，对政府信息公开的主体、机构的设置、相关程序、公开的途径等相关问题作出明确规定，使我国的政府信息公开工作做到有法可依，有法必依，违法必究，逐步将政府信息公开工作引向法治化。

2.2 增强政府在信息公开上的职能和服务意识

2.2.1 明确信息公开管理机构及职能，保障信息源头畅通

要想真正地做到政府透明、信息公开就必须明确政府信息公开的主管机构及其职能，保障信息公开源头畅通。完善信息公开管理机制，保障政府行政行为过程公开。当前，政府信息公开的重点主要集中于对相关结果和程序的公开，对于过程方面的公开却基本上很少涉及，使得信息公开在大多数情况下流于表面。不能适应社会公众对信息，如官员重特大事故、自然灾害、财产情况、公共卫生事件和社会安全事件等的公开需求。

2.2.2 完善政府新闻发言人制度，及时公开相关政府信息

现代的民主国家都将新闻媒体作为第四种权力，即立法、行政、司法之外的“第四权”，将其视为民主政治的保护神。为了适应这样的要求，建立和完善新闻发言人制度显得非常重要。这样做既可以保障媒体和公众的知情权，同时也促进了政府工作的透明度。建立和完善新闻发言人制度的要点主要有：设置专职人员，及时披露准确性、全面性和权威性的信息，以便社会各界做好相应准备；完善新闻会的程序；提升新闻发言人的素质等。

2.2.3 重视政务电子化建设，顺应网络时代的需求

传统的政治宣传工具在当今电子化和网络化的社会中已经显得有一定的落伍，当代人利用网络传递、了解、评价和利用信息的手段较之以前有了巨大的变化。据统计，我国现今每天使用博客、微博、微信等及时通讯的人已经超过阅读出版物、报纸等传统的人数，网络在人们生活中已经占据了无可替代的位置。政府在管理国家和社会过程中如果无法有效利用好网络，则会失去大量的机会来影响更多的年轻人。而各级政府在具体行政过程中仍然不能摆脱“官老爷”的思维，不能适应新的变化，不能利用先进的有效的工具。虽然很多政府及其机关都有自己的网站等平台，但大多都是虚置的、空洞的或者是睡眠的，基本上起不到信息公开的渠道的作用。

2.3 在司法方面，主要是完善信息公开救济制度

在社会必须遵守的原则是有权利必有救济，救济机制的设立目的是为信息公开的实现提供保障，否则行政机关就可以随意剥夺公民获取信息的权利而得不到纠正和制约，公民的知情权就无法真正的实现。所以，应完善政府信息公开的救济制度，即让公民可以通过提起行政复议和行政诉讼，为在政府信息公开工作中合法权效益受到行政机关侵害的行为提供救济的渠道。

2.4 加强公众对信息公开的参与

新闻媒体是当今最受关注和每个人每天都无法离开的。利用新闻媒体，实现舆论监督是公众接近国家、接近政府活动的重要通道，这样就克服了公权力活动中的神秘性，使得国家机关和公务员很难进行所谓的暗箱操作，它是政府信息公开不可缺少的监督力量。

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