PPP投融资模式运作优势与实施条件

[提要] PPP投融资模式是目前各级政府解决庞大基建投资资金问题的有效路径。案例研究表明：PPP模式既能够缓解政府财政压力，也有利于发挥社会资本的积极性，且能够保证风险合理分担和可控。不过要充分发挥PPP模式的运作优势，必须具备一定的实施条件，尤其是保证政企合作顺畅、风险分担机制合理、投融资中介服务体系健全等。

关键词：基建投资：PPP投融资模式：运作优势：实施条件

中图分类号：F83 文献标识码：A

原标题：基建投资新常态――PPP投融资模式运作优势与实施条件研究――以青岛地铁R3线为例

收录日期：2015年3月10日

基建投资仍是2015年保持全国经济稳步增长的重要抓手，2014年底国务院批准了总投资额逾10万亿元的基础设施项目。在全国政府性债务规模巨大，地方政府举债异常困难的情况下，如何筹措大量资金满足基础设施建设需要成为各级政府实现经济稳增长的重要任务。十八届三中全会以来，政府大力推行政府和社会资本合作模式，充分吸引社会资本参与公共基础设施建设，寻求政府和社会资本的最优合作，实现双方共赢，成为各级政府解决庞大基建投资资金问题的有效路径。

一、PPP投融资模式的提出与现实合理性

（一）中央推行基础设施投融资体制改革。中共十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出“通过改革让社会资本进入公共服务基础设施建设和运营，允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”的改革方向。《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发[2014]60号）指出“要实行统一市场准入，创造平等投资机会;创新投资运营机制，扩大社会资本投资途径;优化政府投资使用方向和方式，发挥引导带动作用，政府投资主要投向公益性和基础性建设，在同等条件下优先支持引入社会资本的项目;根据项目情况，通过投资补助、基金注资、担保补贴、贷款贴息等多种方式，支持社会资本参与重点领域建设”。

随后，财政部、发改委、建设部等国家部委层面在2014年相继出台相关政策法规，推进和落实这项改革举措。各地政府也陆续推出PPP项目指导性文件和自己的PPP试点项目，大量的PPP项目应运而生。2015年初，四川、河南、福建等8个省份公布了400多个PPP项目，涉及投资规模高达万亿元。以吸引社会资本参与基础设施等领域的投资、建设、运营，成为基建投资的一种新常态。

（二）地方政府财政压力巨大。截至2013年6月，我国地方政府有偿还责任的债务达到10.88万亿元，全国政府性债务规模（包括中央）更是高达20.7万亿（数据来源：路透社-中国经济）。目前，地方政府的经营性和投资性净现金流为负，且每年需额外举债覆盖利息等支出。地方政府若不出售资产和压缩投资，4年后地方政府的负责率将达到国际警戒线。地方财政更是难以为继每年高达万亿的基建投资支出。

面对政府庞大的债务规模，新《预算法》对地方政府举债做出明确规定：“经国务院批准的省、自治区、直辖市的预算中必需的建设投资的部分资金，可以在国务院确定的限额内，通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措。举借债务的规模，由国务院报全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会批准。省、自治区、直辖市依照国务院下达的限额举借的债务，列入本级预算调整方案，报本级人民代表大会常务委员会批准。举借的债务应当有偿还计划和稳定的偿还资金来源，只能用于公益性资本支出，不得用于经常性支出”。“除前款规定外，地方政府及其所属部门不得以任何方式举借债务”。“除法律另有规定外，地方政府及其所属部门不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保”。“国务院建立地方政府负债风险评估和预警机制、应急处置机制以及责任追究制度。国务院财政部门对地方政府债务实施监督”。上述规定无一说明政府通过举债或政府担保获得资金已经不是一件容易的事情，地方政府需要积极发掘新的融资来源。因此，大力推行政府和社会资本合作模式，成为化解地方政府债务危机，保持地方经济稳定增长的有利推手。

（三）新城镇化建设亟须良好的融资渠道。中共十八届三中全会提出，完善城镇化健康发展体制机制，坚持走中国特色新型城镇化道路，推进以人为核心的城镇化，推动大中小城市和小城镇协调发展、产业和城镇融合发展，促进城镇化和新农村建设协调推进。这为完善城镇化健康发展体制机制提出了明确目标。推进城市建设管理创新，建立透明规范的城市建设投融资机制，允许地方政府通过发债等多种方式拓宽城市建设融资渠道，允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资运营。根据根据财政部的相关测算和预判，到2020年我国城镇化的投资需求约42万亿元，主要包括经济基础设施（供水、交通、能源等）和社会基础设施（社保、养老、户籍等）。对于地方政府而言，如何筹措资金是新城镇化建设亟须解决的问题，而通过PPP模式吸引民营资本成为新城镇化融资的重要渠道。

二、PPP投融资模式运作流程

（一）PPP投融资模式。政府和社会资本合作（PPP）模式是指政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系。

广义的PPP泛指通过“政府与社会资本合作”，完成基础设施投融资、建设、运营、移交等各种模式的总称，包括但不限于BOT、BOOT、BOO、TOT等。狭义的PPP一般不包括BOT、BOOT、BOO、TOT等合作条件较为确定的融资模式，多强调政府部分投资，政府与社会资本合作条件非常灵活，因此确切表达其内涵是非常困难的，要根据不同的案例来确定。狭义的PPP更强调政府的控制力及在项目公司占有股份，与社会资本“利益分享、风险共担、伙伴关系、全程合作”。本文案例中提到的PPP投融资模式实际上是狭义的PPP概念。

PPP是一个整合双方优质资源强强联合的合作模式，其核心内容体现在合作上。PPP投融资模式的本质是以提供优良的公共产品或服务为目的;公私合作，双方共担风险、共享收益;优势互补，项目社会效益最大化。从宏观角度讲，开展政府和社会资本合作，有利于创新投融资机制，拓宽社会资本投资渠道，增强经济增长内生动力;有利于推动各类资本相互融合、优势互补，促进投资主体多元化，发展混合所有制经济;有利于理顺政府与市场关系，加快政府职能转变，充分发挥市场配置资源的决定性作用。从微观角度讲，PPP模式自问世以来之所以受到许多国家和地区政府的密切关注，主要原因在于：PPP模式能够提高运行效率和服务质量，引入先进的管理理念和治理结构，引入适度竞争，促进市场透明，缓解政府的财政压力，提高资金的使用效率，公私双方互利合作，发挥各自优势，实现公共项目融资风险的转移和合理分担，促进政府职能转变，推进投融资体制改革。

（二）PPP投融资模式的运作流程。PPP融资模式运作流程包括项目确立、框架招标、项目公司组建、融资、建设、运营、移交等环节。政府通过框架招标，授予投资建设合作人对项目建设和资源开发建设合作特许权，双方签订《投资建设合作协议》。政府和投资建设合作人合作成立项目公司（spc），项目资金来源主要是合作方出资以及项目融资。项目公司根据项目的预期收益、资产以及政府扶持措施（如税收优惠、贷款担保、沿线土地优先开发权等）的力度来安排融资。项目公司根据政府赋予的特许开发经营权限代替政府进行项目的开发建设。项目建成后，政府和合作人根据《投资建设合作协议》进行特许经营或者股权转让。

三、PPP投融资模式的运作优势与实施条件――青岛市地铁R3线案例分析

（一）项目概况。青岛市红岛―胶南城际（井冈山路―大珠山段）轨道交通工程（R3线）位于青岛市西海岸新区，线路正线全长70.27公路，起于开发区的嘉陵江路站，终于董家口火车站，总体呈东北-西南走向。项目分两期实施，本项目为R3线一期工程，正线线路全长28.707km，设车站12座（地下站7座，高架站5座）。项目总投资135.6亿元。工程于2014年底施工，计划2018年12月31日试运营。

（二）运作模式。项目投资建设采用合作+施工总承包+固定回报的PPP模式，由青岛地铁集团和中国交建共同组建合资公司（SPC），出资比例为30∶70。公司资本金比例为总投资的30%，剩余70%的投资由青岛地铁集团负责通过银行借款进行筹措。中国交建负责组织项目施工，项目竣工进入试运营阶段后由青岛地铁集团对中国交建70%的股权进行分期回购，3年分4次完成股权回购，回购比例为2∶3∶3∶2。

合同总价包括施工总承包价款和股权转让金。其中，股权转让金由以下三部分组成：①建设期中交自有资金实际投入项目公司资本金;②建设期中交自有资金实际投入项目公司资本金投资回报;③建设期中交自有资金实际投入项目公司资本金所占比例对应的银行贷款投资回报。政府提供《土地预期收益质押合同》的相关支撑性文件作为回购担保。

（三）案例总结――PPP投融资模式的优势与实施条件

1、PPP投融资模式优势分析。由上述案例可以看出，采用PPP投融资模式进行项目投资，不仅政府方面可以启动相对较少资金运作更大的项目，加大当地的投资规模和速度，民间资本也获得了多方面的投资收益，实现了双方共赢。结合案例总结PPP投融资模式，可以得出以下几大优势：

（1）转换职能，缓解政府财政压力。PPP投资模式实现了政府职能的转换，政府从过去的基础设施公共服务的提供者转变为监督管理者，政府职责更加清晰，目的更加明确。同时，PPP模式不会大规模增加政府负债，政府也可以平滑年度财政支出波动，缓解财政支出压力。

（2）存在获利空间，有利于发挥社会资本的积极性。PPP项目从框架招标到项目实施结束存在至少6～7个环节，因此存在诸多的获利空间。以施工企业参与PPP投融资项目为例，投资ppp项目可以获得投资价差、设计利润（ppp+epc项目）、施工利润、投资回报、经营利润等多重利润空间。另外，灵活的操作模式也是吸引社会资本的另一大因素。

（3）公司合营，有助于提高服务质量。PPP投资模式使政府向项目的中后期延伸，企业向项目的前期延伸，发挥政府公共机构和民营机构各自的优势，项目设计、施工及运营管理过程中相互取长补短，从而达到控制产品成本、提高产品供应质量和效率的目的。

（4）风险共担，实现风险的合理分配。PPP投融资模式在项目公司成立之初就按照政府和社会资本的投资比例明确了两者之间的风险分配，有利于降低政府及企业的单方风险。同时，由于政府分担一部分风险，也降低了项目融资的难度，提高了项目融资成功的可能性。政府在分担风险的同时也拥有一定的控制权，保证基础设施项目在整个实施过程中可控。

2、实施PPP投融资模式的必要条件

（1）有良好的政府环境，保持良好的政企合作关系。良好的政府环境是实现PPP投融资模式的基本条件。在PPP模式下，政府既是特许权协议的当事方，又为项目运作提供政治和法律环境。因此，政府采用PPP模式应转变管理职能，优化财政结构，要有契约意识，按合同办事，要有市场意识，尽量采用市场化的或激励性的支持，以适应PPP模式管理的需要。

（2）合理的风险分担。PPP项目投资工期长、金额大，不确定因素多，需要面对很大的风险，无论由公共部门还是民间资本单独承担，都对项目实施不利。为保证PPP项目的成功实施，必须在公共部门和私方之间合理分担风险，将项目风险在参与方之间进行合理、公平地分担，这是保证PPP项目运营成功的基础。

（3）健全的投融资中介服务体系。建立健全的投融资中介服务体系是成功实现PPP项目的技术保障。PPP模式的运作采用项目特许经营权的方式，进行结构融资、项目融资，需要比较复杂的金融、财务和法律方面的知识，要在融资顾问、财务顾问、技术顾问、客流调查顾问、法律顾问等专业化中介机构的共同协作下才能完成。而成熟完善的投融资中介服务体系，是高质量、低成本完成项目融资任务的保证。

主要参考文献：

[1]孙学工，刘国艳，杜飞轮，杨娟.我国PPP模式发展的现状、问题与对策[J].宏观经济管理，2015.2.

[2]袁永博，叶公伟，张明媛.基础设施PPP模式融资结构优化研究[J].技术经济与管理研究，2011.3.

[3]孙慧，范志清，石烨.PPP模式下高速公路项目最优股权结构研究[J].管理工程学报，2011.1.

[4]陆晓春，杜亚灵，岳凯，李会玲.基于典型案例的PPP运作方式分析与选择――兼论我国推广政府和社会资本合作的策略建议[J].财政研究，2014.11.