完善土地储备制度 提高土地利用绩效

【前言】完善土地储备制度 提高土地利用绩效由文秘帮小编整理而成，但愿对你的学习工作带来帮助。二、土地储备制度在完善我国城市土地市场中的作用 1、垄断城市土地一级市场，合理控制城市土地供给量，保证城市建设用地的可持续供应。随着土地使用制度改革的深入，土地价值越来越凸现，在利益机制的诱导下，使得大量城市郊区的农村集体土地和城市划拨土地隐性入市，...

我国运用市场机制对城市土地资源进行配置已有近20年的时间，市场在配置土资源方面的效率已得到充分的证明。但是直至今日，我国土地市场仍发育不甚完善，城市土地配置的市场化程度仍还不高，土地利用绩效仍不显著。主要表现在：一是通过市场化配置的土地在城市土地总量所占比重不高。以上海为例，据统计，1997年底上海市1500平方公里的城镇土地中以出让方式使用的约为120平方公里，仅占总量的8%；二是出让土地的方式市场化程度不高。土地出让的三种方式按照市场化程度从高到低排序依次为拍卖、招标、协议。目前我国的国有土地使用权出让中以协议方式居多，大约占总量的95%，而拍卖、招标方式所占比重仅为5%；三是国有土地资产流失严重。据测算，全国的国有资产约为33万亿元，而土地资产就占了25万亿元。由于种种原因其中包括土地使用制度不完善，目前流失最多的国有资产是土地资产，全国每年流失近100亿元。严峻的现实和土地市场要发展的这一要求使得我们面对如何完善土地市场体系，合理配置土地资源，提高土地利用效率这一重大课题时要有新思路、新举措。

一、土地储备制度的发展渊源和定义

土地储备制度最早于1896年产生于荷兰。在20世纪初期，瑞典也开展了土地储备工作，随后在一些欧洲国家先后推行了土地储备制度。美国的纽约、夏威夷等部分地区也推行过类似于土地储备的制度。借鉴国外的一些经验和做法，我国于1996年在上海市成立了第一家土地收购机构――上海市土地发展中心，紧接着杭州市于1997年8月成立了杭州市土地储备中心。1999年，杭州市土地储备制度建设的成果和经验在全国集约用地市场研讨班上推出，得到了各地政府和土地管理部门的认同，随后，南通、青岛、武汉等地纷纷成立土地储备机构。2001年4月30日，国务院颁布的《关于加强国有土地资产管理的通知》中指出，为增强政府对土地市场的调控能力，有条件的地方政府要对建设用地试行收购储备制度。

关于土地储备制度的定义，国外学者有多种不同的理解，综合来看，土地储备的基本含义是：在土地尚未需要开发利用之前，预先有公共机构（团体）将其获取并持有，以作为未来开发之用或用作实现某一公共利益。

结合目前我国各地城市土地储备制度的运作模式和实践过程及其所实现的功能和作用，笔者认为：土地储备制度是政府为加强土地市场的宏观调控，成立专门的土地储备机构，运用市场机制收购、征购闲置或低效使用的土地，进行开发和整理，并予以储备，然后根据城市规划、土地利用总体规划、土地出让年度计划和市场供求状况，按时、定量的将土地投放市场，以达到垄断土地一级市场和引导土地市场健康有序发展的目标的一种制度。

二、土地储备制度在完善我国城市土地市场中的作用

1、垄断城市土地一级市场，合理控制城市土地供给量，保证城市建设用地的可持续供应。随着土地使用制度改革的深入，土地价值越来越凸现，在利益机制的诱导下，使得大量城市郊区的农村集体土地和城市划拨土地隐性入市，造成了目前国有土地资产大量流失和土地市场运行混乱。通过土地储备制度的建立，政府可以统一掌握城市土地的收购利供应，从而可确保土地供应的有序性和合法性，制止城郊农村集体土地的隐性入市、违法用地和越权批地等违法行为的发生，有效调控土地供应的规模和节奏，同时建立科学的土地供求状况分析体系，准确确定城市土地市场供需状况，然后据以确定土地供应规模，保证供应的有序和有效性。

2、盘活城市存量土地资产，提高土地利用绩效。我国的城市土地所有权归国家所有，长期以来实行土地划拨使用，造成土地使用权主体分散，产权关系不好协调，闲置土地和未开发土地的开发难度加大，开发商不愿在闲置土地上投资开发。土地储备制度建立后，土地储备机构可首先将收购的土地进行开发整理为“熟地”出让，减少开发过程中遇到的一些不确定因素，缩短开发时间，降低交易成本，使闲置土地统一规划，统一开发，加快城市存量土地盘活的进度，提高土地利用绩效。

3、增加政府土地收益，防止国有土地资产流失。目前我国国有土地使用权出让以协议方式居多，大约占总量的95%，而招标、拍卖等市场化程度高的方式所占比例仅为5%。由于土地储备制度实行存量土地统一收购和垄断供应，可以有效杜绝土地隐性市场、灰色交易和“寻租”，提高土地招标、拍卖方式使用的比例，防止国有土地资产流失。同时，开发后土地所实现的土地增值能够通过出让政策确保上缴政府，从经济上体现土地国有的性质。

4、提高城市居民的生活质量，有效调节住房价格。通过城市土地储备制度能充分发挥市场中在政府的作用（一个正常和成熟的市场中，政府的主要职能应是提供法制、产权维护、市场秩序和基础设施――樊纲），保证整个城市交通、绿地、基础设施和公共设施的用地，使城市居民拥有畅通的交通系统、良好的基础设施和便利的公共设施。同时，通过城市土地储备制度的建立，能够有效抑制土地倒卖和炒作等投机行为的发生，调控土地价格，使土地价格维持在合理的水平之上，从而使包含土地价格的住房价格保持在合理的水平之上，为居民提供可负担的住房。

5、支持国有企业改革，调整城市土地的空间布局。由于体制性原因，我国有相当一部分国有企业长期处于亏损或经营不善的状态。要搞活这些企业，就必须实现企业自身的造血功能，实施技术创新，转换经营机制。要实现这些，最人的障碍是资金问题。通过实施土地储备制度，政府可以将处于较好地段的企业用地统一收回，进行整合和适当开发，推向土地市场。所得土地出让金得适当比例返还企业，由企业自行选址创业，并激活企业的技术更新和产业结构调整，增强企业的活力。由于企业的改造和搬迁，在一定程度上也能改善城市用地的布局，从而发挥各个地块的区位优势和土地潜力，实现城市政府土地经营收益最大化。

三、土地储备制度运作程序设计及应注意的问题

借鉴国外的经验和做法，结合国内各地实施土地储备制度的实践操作，笔者认为土地储备制度的运作程序大致可设计为如下：

1、土地调查和规划。通过与土地管理相关部门的协作取得土地利用相关的资料，包括城市土地总量、土地利用分类状况、可纳入储备体系土地供应量等等。同时结合城市规划、城市发展计划、土地利用总体规划等，做好土地年度利用计划，把握土地供应的源头。

2、土地的征用收购。这一阶段是土地储备机构取得土地的过程。土地的来源主要有两个方面：新增土地和存量土地。对于新增城市用地，即“农转非”用地，必须严格按照城市规划、土地利用总体规划和年度建设用地计划，从量上严格控制新增土地。对于存量土地的置换、购买和回收要结合土地利用的实际情况给予原土地使用权主体一定的补偿，减少这一过程执行的障碍。

3、土地的储备。这其中包括土地的开发、土地的整理、土地的归集。对于进入储备体系的土地，储备机构应将收购起来的土地进行开发和再开发，通过拆迁、平整、归并整理和基础设施的配套建设，使其达到建设所需的“三通一平”或“五通一平”的条件，形成可供出让和出租的“熟地”。然后储备机构将已完成开发的土地进行储备，等待出让。

4、土地的供应。城市土地储备机构根据城市规划和城市土地利用年度计划，并在准确把握城市土地供求平衡状况的前提下，确定土地供给总量。另外需指出的一点是，在进行土地出让是，应尽量选择市场化程度较高的招标和拍卖方式。

5、土地利用的信息反馈。城市土地储备机构在土地出让后要及时建立土地利用档案，对出让的土地进行定期跟踪，动态的反映出让土地的利用状况。同时根据已出让土地的利用状况，对储备的其周边的土地利用计划作相应的调整，使土地利用总体状况在空间上保持均衡。

由于土地储备制度运作还处于试行阶段，在运作中肯定会遇到不少障碍，其中需要特别注意的问题包括如何合理界定土地储备机构的性质和权利责任、如何解决法律法规的不配套和政府强制性收购问题、如何解决土地产权不明晰与土地利益合理分配问题、如何科学确定纳入储备体系土地的量以及储备体系的资金来源问题等。土地储备制度有效运行有赖于这些问题的解决，这就要求我们在试行土地储备制度时不仅要有大胆实践的勇气，积累经验，而且要有创新的意识，加强制度建设。