“三农”问题产生的制度原因

［摘要］在本世纪头20年，要建立惠及十几亿人口的全面小康社会，“三农”问题的解决刻不容缓。“三农”问题的产生原因错综复杂，根本原因在于国家制度安排的不合理，从而导致二元经济结构的形成，并给“三农”难题的解决增加了难度。

［关键词］制度安排二元经济结构“三农”问题

十六大报告提出要“统筹城乡经济社会发展”，这标志着我国的经济社会发展战略开始从重点突破向协调发展转变。城乡经济社会的统筹发展无疑有利于“三农”问题的解决。问题是如何“统筹”，才能更加有效地解决这一问题。笔者认为，关键是要找到产生“三农”问题的根本原因，然后对症下药。“三农”问题的产生有着错综复杂的原因，其产生的根本原因是制度安排的不合理。正是不合理的制度安排，使得这一问题成为中国社会经济发展过程中的一大顽疾。

一、“三农”问题产生与形成的制度安排

在传统的农业社会，农业是主要产业，农村是主要区域，农民是主要成员，任何一个统治者在统治国家时都不得不重视农业，以农为本，因此无所谓“三农”问题。农民在这种社会类型中具有很高的地位。“士农工商”，农民的地位仅次于官员。“三农”得以成为一个问题，是伴随现代化进程出现的。在我国，现代化开始于20世纪50年代中期，是以工业化为起点、以城市为区域的现代化。我国的现代化深受“苏联模式”的影响，是在物质技术水平极度落后的情况下强调工业现代化，特别是重工业现代化。在毫无原始积累的基础上，要实现现代化是不可能的。作为社会主义国家，又不可能通过对外掠夺获得原始积累，刚刚起步的工业也无法积累足够资金。因此，工业化的原始积累只有来自于农业。随着工业化的启动和深化，其所需要的庞大的资金和资源是个无底洞，源源不断的农村资源急剧向城市集中，使刚刚从中受益的农民受到国家政权的剥夺，成了工业现代化的受害者。随后，为了迅速建立一个现代工业化体系，实现赶超发达国家的战略，“农业、农村和农民不仅未能得到应有的保护，反而形成了一整套不利于平等竞争的制度”①。如“随着1958年的建立，中国形成了城乡分割的二元体制，人口的自由迁徙也随之从1954年的宪法中被取消了。1958年以后，出于工业化积累资金的考虑以及对过渡城市化的担忧，对农村人口向城市转移进行了户籍制度、粮食及副食品供应制度、劳动就业制度、教育制度、医疗和养老保险制度的限制，设置了道道城乡交流的屏障”②。又如“国家通过‘公余粮’收购制度，优先从农民手中获取农产品。在‘公粮制’基础上形成的农业税收使农民作为一个低收入群体却要交纳更多的税赋”③。国家的这一制度安排，产生了两个明显的社会后果，一方面，工业化高速发展，城市不断繁荣；另一方面，“三农”处于弱势地位，处境更加艰难，“三大差别”不断扩大，并最终形成了城乡二元社会经济结构和“三农”问题。

从以上可知，二元经济结构是我国传统计划经济体制条件下赶超发展战略与城乡分割的经济体制共同作用的结果，它通过中国特色的资本原始积累克服了中国工业化资本积累与有效需求不足的双重困境，在较低的国民收入水平上实现了较高的工业化水平。但从长远发展看，这种通过制度安排不断强化的二元经济结构，不仅导致了农业生产的长期低速增长甚至倒退，也极大地阻碍了社会经济的全面进步。为了维持这种二元经济结构，国家、政府建立了三大制度体系：户籍管理制度、制度与统购统销制度。户籍管理制度在农村把土地与户口相结合，在城市把户口与就业、社会保障相结合，通过劳动就业制度和社会保障制度来严格限制农村人口向城市自由流动；制度使农村土地集体所有和统一经营，在组织上保证了政府对农民和农业剩余的控制；统购统销制度通过人为的干预保证了国家工业化的粮食和其他农副产品的供应。对工业化和城市明显倾斜的制度安排，使“三农”地位日益降低和边缘化。

1978年十一届三中全会以来，农村经济体制改革以及社会主义市场经济体制的发育，在各个层面上对传统二元经济结构产生了程度不同的冲击。例如，取消了制度，农民有了经营自并可以自由流动；取消了统购统销制度，提高了农副产品的商品率等。但是，新制度经济学认为，制度变迁过程中路径依赖的现象是，“初始的制度选择往往会强化现行制度的惯性，使之继续沿着既有的路径运行，从而减少风险，增加受益”④。导致二元经济结构产生的制度安排实际上也形成了这样一种路径依赖。因此，尽管改革开放后，取消了制度和统购统销制度以及其他一些制度，但形成二元经济结构的最初制度安排具有自我强化的内在机制和惯性，再加上一大批原有制度的既得利益者极力维护原有的制度安排，所以，“令人遗憾的是这些改革对二元经济结构的冲击是弱化的，传统的二元经济结构在新的形势下反而呈现出新的运作特征，即：城乡隔离分而治之的制度体系、就业结构与产业结构严重失调，传统经济与市场经济并存发展，乡镇企业与城市大工业对立运行”⑤。

二、二元经济结构对“三农”问题的影响

进入新的历史时期，通过制度安排不断强化的二元经济结构转换的相对滞后将给我国社会经济生活带来一系列难题，其中“三农”问题便是其中的焦点和核心。二元经济结构对“三农”问题产生与发展的影响主要通过以下几个方面体现出来。

1、二元就业结构严重阻碍了农村剩余劳动力向非农产业转移。根据二元经济的理论观点，经济发展的必然趋势是：现代部门的不断扩大和传统部门的不断缩小，直到传统部门也实现现代化。要达到这一目标，核心问题是如何解决从传统农业部门转移出来的过剩人口。由于我国实行严格的户籍管理制度及城乡分割的就业体制，使工业化和城市化程度相对提升的同时并没有吸纳与之相适应的农村剩余劳动力。涌入城市的农村剩余劳动力从本质上讲也没有被工业化与城市非农产业所真正有效接纳，绝大部分农村剩余劳动力游离于现代化工业之外。由于还存在着大量的基于原有“身份”的各种制度和社会歧视，农村居民转变成为城市居民的过程严重受阻。正因为农村剩余劳动力无法流入城镇，整个农村和农业经济在整体上呈现一种独立的自我封闭的经济运行态势，从而整个农业经济的市场化程度极低。不合理的就业结构和制度产生如下的直接后果，一方面是城市工业化脱离农业片面推进，城市工业化与农业人口非农化严重失衡；另一方面是大量农村剩余劳动力滞留农村，导致人地矛盾加剧，农业产业化与适度规模经营难以推进，农业劳动生产率与高度发展的非农产业生产率之间的差距日趋拉大。

2、二元经济结构不利于产业结构的调整与升级。“对照国际经验，依据我国人均GDP1000美元的标准，目前整个国民经济产业结构与就业结构是严重滞后的”⑥。主要表现在由于二元经济结构的存在，城市工业部门的吸纳农村劳动力极为有限，产业结构升级缓慢，城市服务业功能的相对不足，因此“共同导致工业化――农村劳动力转移――城市化――产业结构升级之间的良性循环格局未能真正形成”⑦。工业产业结构与产品结构的调整升级不力，不仅导致了工业体系没有真正从农村中吸收剩余劳动力，而且形成城市中日益扩大的失业群体；城市中第三产业的发展严重不足，一方面制约了工业与农业产业化发展的速度，另一方面又制约了就业结构的调整与农村劳动力的转移速度。这样的必然结果是，传统农业部门的生产力大大低于现代工业为代表的非农产业部门的生产力。所以，不合理的产业结构在一定程度上又反过来强化了传统的二元经济结构，使之陷入了一个恶性循环的怪圈。

3、二元经济结构导致农村经济运行中严重的供给短缺。在二元经济结构下，资源分配是以城市和国有企业为中心的，国家财政对农村基础设施、基础教育、生态环境建设、农业技术研究等投入长期严重不足，农业发展所需要的资本和技术短缺，致使整个农村经济结构的优化升级缺乏动力和支持。不仅如此，国家还通过各种途径从农村抽走大量的资金和资源，给本来就严重短缺的农村雪上加霜，使“三农”境况更加困难。

4、城乡二元税制导致农村资源的大量流失。现在大多数国家对工业和农业采取同一套税收制度，而在我国，工农业两套完全不同的税收制度并存。二元税制的实质是国家有意无意地对农民实行身份税收制度，结果是农民税收负担相对加重。就农业税征收制度而言，农业税是以常年产量为计税依据的，这就意味着农民无论收与不收或收多收少，都要纳税，这种税制不存在对纳税人进行照顾的低税率，也不存在像城市中个人所得税对工薪收入者实行普遍照顾的起征点与免征额的规定。农业税不考虑农民在种子、化肥、农机和劳动力等方面的投入，是按照亩产量计算的；农业特产税作为农业税的一个特殊组成部分，与农业税具有不同的征收对象、依据、方法，在实际的征收过程中难以核定，因而导致乱摊派现象时有发生，这又进一步加重了农民的税收负担。现在全国农村实行的费改税，虽然从法律角度规范了农民税收负担和征收办法，但它只是税收体制内部的一种改革，是一种缓解矛盾的手段，并没有从根本上改变城乡二元税收制度。

5、社会保障和医疗福利的二元化使农民缺乏有效的社会安全网。“社会保障的一个重要特征就是它对全体国民的普惠性和一致性”⑧。但是在我国，城市与农村的社会保障制度被分割成毫不相连的二块。城市已初步建立了比较完整的社会保障体系，而农村的社会保障严重落后，仍以家庭、土地保障为主，社会保障覆盖率不足2．4％。明显对立的城乡二元化的保障制度，使农民特别是农村中的老人、小孩和妇女缺乏必要的生活保障，处于极度不稳定的社会环境中，妨碍了农村经济的发展。

注释：

①③徐勇：现代化视野中的“三农问题”（J）．理论月刊（武汉），2004－09．

②④付华英：我国农民工现象的制度分析（J）．中国发展，2004－02．

⑤倪云贞：中国二元经济结构的形成与消解（J）．科学经济社会，2001－04．

⑥朱恩涛：二元结构与“三农”问题（J）．市场周刊，3002－08．

⑦冯继康，李岳云：“三农”难题成因：历史嬗变与现实探源（J）．中国软科学（京），2004－09．

⑧张国平，刘明慧：二元经济结构与内需政策调整（J）．财政研究（京），2003－11．