中国志愿服务发展过程中的政府角色定位研究

摘 要：中国目前志愿服务的发展现状仍然存在着较多问题，其中政府在志愿服务中的角色定位不明确就是面临的问题之一 。志愿组织与志愿服务的蓬勃发展离不开政府的支持，因此深入研究政府在中国志愿服务发展过程中的角色定位显得至关重要。首先对中国志愿服务的发展现状以及政府从中起到的作用进行探索，从而找出困境所在，最后对政府应当在志愿服务发展过程中承担的角色进行定位。现阶段政府承担的角色应当从管制者转化为监护者、从组织者转化为培育者、在担任赞助者的同时成为志愿组织的合作者。

关键词：志愿服务；志愿组织；政府角色定位

中图分类号：D63 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2013）18-0217-03

全球化时代，政府和非营利组织是社会公共事务管理的两大主体，然而在复杂多变的现代社会，政府不是万能的，试图让政府承担社会事务的全部责任和风险难免捉襟见肘。而志愿组织作为典型的非营利组织，它在提供公共服务、完善社会保障、救助弱势群体等方面能够起到巨大的作用，能极大地推进最终实现公共利益的脚步。政府作为公权力的载体，对志愿组织的扶持和规制将直接影响到志愿组织的发展。因此，是时候为政府在志愿服务发展过程中的角色进行定位，使其成为中国志愿服务蓬勃发展的坚强后盾。

一、志愿服务相关概念与政府行为的界定

（一）志愿服务相关概念

本文采用的是学者邓国胜对志愿服务所下的定义，即“志愿服务是指任何非政府组织或个人自愿贡献时间和精力，不为物质报酬，利用自己的知识、技能、体能或财富，通过各种服务性的行动为邻居、社区、社会提供非营利、非职业化援助的行为，实现对社会事业的服务与奉献，实施对有困难的社会群体及个人的服务”[1]。

志愿服务组织是指拥有正式组织形式、不以营利为目的、以志愿参与为特征、以公益产权为基础、主要开展公益性或互益性活动的非政府组织。①

（二）政府和政府角色的界定

要研究政府角色，必须先明确政府的概念。政府的概念有狭义和广义之分，狭义上的政府仅指国家权力机关中行使行政权力的那部分政权机构，即行政机关；广义上的政府是指立法机关、行政机关和司法机关的总和。中国的国情决定了我们的政府和政党是一体的。因此，本文中所用的政府一词指的是行政机关和执政党之和。

至于政府角色，所有人应该都认同，政府的目标是实现公共利益。陈振明教授将政府的作为概括为五大角色：公共物品的提供者、外在效应的消除者、宏观经济的调控者、市场秩序的维护者和收入及财产的再分配者[2]。在此基础上，本文将进一步探索政府在发展志愿服务中的角色定位。

二、中国志愿组织发展现状及主要存在问题

（一）现阶段中国志愿服务中的政府角色

政府在现阶段在中国志愿服务中主要扮演了三大角色：

1.组织者。政府目前本身就是志愿服务的组织者。共青团下的青年志愿者和民政系统领导下的官办志愿者组织是中国当前志愿活动中规模以及影响较大的两股力量，他们都是在政府的领导和授意下进行活动的志愿组织。中国目前的志愿者组织政府干预的比重很大，行政色彩过浓。

2.赞助者。志愿组织很大一部分的资金来源依靠政府的赞助。中国政府对志愿组织的财政支持主要表现为两个方面：直接拨款和减免税。据有关资料统计，2008年度中国经调查的非营利组织的资金来源大部分来自政府的财政拨款以及相关的补贴，该项来源几乎占了收入来源的53% [3]。相关的税收优惠政策大致分为两大类：一是对志愿组织的税收优惠政策，二是对向志愿组织捐赠的企业和个人的税收优惠政策。

3.管制者。国务院在1998年10月25日颁布实施了行政法规《社会团体登记管理条例》与《民办非企业单位登记管理暂行条例》，条例中均规定对组织实行“归口登记、双重管理”，即国务院民政部门为其登记管理机关，各级人民政府授权的组织为其行业、业务范围里的业务主管单位。同时，管理机关有权对组织运行的财务状况（愿组织实施财务监督的内容包括对组织预算、收入、支出、财产物资等）进行监督管理，实施年度检查。中国还颁布了《民间非营利组织会计制度》、《预算会计制度》和《基金会管理条例》。2006年12月，团中央《中国注册志愿者管理办法》。

（二）中国志愿服务中政府角色存在的问题

1.对志愿服务行政主导性过强。中国志愿者组织有相当一部分是通过获取自上而下发展起来的，据调查，只有不到30%的非营利组织是通过民主选举选出组织管理人员的[4]。中国青年志愿者组织也不是一个独立的社会组织，其行政上直属于共青团，其活动都是在党和政府的统筹下开展并接受党和政府的监管。志愿服务开展初期运用这种方式的确较易取得较好的成效，但这一带有强制性的形式发展到中后期，容易使志愿者产生依赖性和服从性，会产生主体性缺乏、自发性弱等状况。

2.对志愿服务的立法保障缺位。中国当前针对志愿组织管理的立法混乱，地方与国家不同步。地方上各地相继颁发了条例法规，但这些法规多是原则性、鼓励性的，无法很好地运用到实际操作中去。在全国层面上主要是遵循1998年10月25日颁布实施的《社会团体登记管理条例》与《民办非企业单位登记管理暂行条例》中的相关规定；虽然2006年团中央了的《中国注册志愿者管理办法》进一步规范了注册志愿者激励和表彰机制，但没有提及在志愿者利益受到损害时是否应当及如何进行补偿[5]。

3.对进一步发展志愿服务的政策引导不足。中国志愿服务的领域中帮困助残类和环境保护类占很大比例，文化娱乐、医疗救助、专业咨询等内容所占比重很小。这些新兴领域成立的志愿组织规模较小、内部管理不够规范，政府对其扶持力度不够，也严重阻碍了中国志愿服务的多样化发展。随着人们生活方式逐步多样化与生活水平的不断提高，志愿服务也应该向着多元化的方向发展。中国政府在实现志愿服务多元化方面的引导不足，并没有出台一些积极的引导和鼓励政策。

4.志愿组织准入制度苛刻但监督力度不够。对志愿组织的管理实行条块分割、归口登记和双重管理，志愿组织的准入门槛较高，在同一行政区如有业务类似的则不予同意成立的这一原则不仅限制了志愿组织的发展，也影响了志愿组织内在质量的提升。高标准的准入机制并未给政府管理带来便利，反而造成了大量隐性和“非法”的社团存在。政府对志愿组织除了统一的年检之外，几乎没有必要的评估和社会监督机制制约，资金得不到专款专用，甚至去向不明，组织内部的一些工作人员利用职务便利和制度缺陷谋取私利，严重损害了志愿组织的公信度。

5.社会对志愿组织的捐赠税收制度不健全。政府鼓励社会捐赠最好的方式就是通过减免税政策来实施。根据中国2007年《企业所得税条例》和《个人所得税法》的规定，企业捐赠在年度利润总额12%以内的部分，在计算应纳税所得额准予扣除；个人捐赠则为30%。虽然新税法将税前所得的3%提高到了12%，但这仍没有从根本上改变企业捐款越多，纳税越多的不合理现象。其次，对于志愿组织的税收减免政策也不完善。按现行政策规定，只有25个通过财政部和国家税务总局特许的非营利组织可以直接接受捐赠，其他非营利组织直接接受的捐赠，捐赠者不予扣除。这个数字相对于全国数十万公益组织来说相去甚远。

三、政府在志愿服务发展过程中的角色定位

较之当前政府在志愿服务发展中充当的组织者、管制者和赞助者，通过上文的分析，笔者认为现阶段政府应承担的角色应当从管制者转化为监护者、从组织者转化为培育者、在担任赞助者的同时成为志愿组织的合作者。

（一）从管制者转化为监护者

政府应逐渐转变职能，在志愿服务发展过程中扮演引导和推动的辅助角色，依法保障志愿服务，强调志愿组织的民主管理和监督。

1.志愿服务发展需要良好的法律保障。必须加快制定国家志愿服务的专项法，明确政府和志愿组织的关系，以及各自在社会发展中承担责任和义务。政府应当将志愿服务活动的范畴、规定中不明确的条文予以明确说明，同时增加条例的可操作性。完善志愿组织的登记制度，打破双重管理体制的限制。此外，在志愿者管理方面，必须对志愿者的招募与权责、服务对象的范围、物质与政策保障、损害补偿机制等方面做出明确的规范。

2.志愿服务发展需要合理的捐赠及税收制度保障。对志愿者组织的税收优惠包括：一是对志愿者组织自身享受免税优惠的待遇；二是向其捐赠的纳税人享受税收扣除优惠待遇。必须增加免税比例，扩大优惠税种，扩大税收优惠对象。可以调整税收政策吸引更多社会捐赠。比如社会企事业及个人的捐赠部分可以免税或税前全额减免；另外，政府应当简化捐赠流程，打开志愿组织直接接受捐赠的渠道。同时加快实现税收优惠制度在各地、各个部门的规范和统一配套措施。

3.志愿服务发展需要严格有效的监督机制。应当建立起第三方的权威评估和监管机构。前期对申请注册的志愿组织进行充分的调查和确认；对志愿组织的资金使用进行监督，以日常检查和年度检查为基础，必要时也可以对志愿组织的财务进行突审，以防资金的不当使用；要求志愿组织向社会各界公布自己的财务状况、项目的资金使用情况等。同样，该第三方机构作为志愿组织的监督者，必须承担起责任，一旦发生问题，必须进行问责。

（二）从组织者转化为培育者

志愿服务的主体是公民社会，因此政府对其他社会行为主体的管制应减少，应从最初的组织者转化为培育者，引导公民共同参与到社会的建设中来，并对其行为进行指导。

1.志愿服务的发展需要专业的管理和执业团队。志愿服务的发展前景应该是在服务项目开发、服务人员培训、服务监督与评价等方面拥有一套相对完善的系统，并且能够针对特殊团体提供一些专业服务。政府应采取积极有效的措施，邀请相关专家参与到志愿服务的培训中来，指导、帮助志愿活动的开展，为志愿组织的日常管理和危机管理提供专业的咨询和建议。政府还应鼓励加强国际社会间志愿服务的合作与交流 ，为中国志愿组织未来的发展提供良好的发展平台。

2.志愿服务发展需要全社会对志愿精神的认可。政府可以将电视、广播、网络、报刊、杂志等媒体作为媒介，广渠道、全方位、多角度地对志愿行为进行宣传。除继承中国古代优秀慈善文化传统外，政府还可考虑将志愿服务纳入现代教育体系，在学校基础教育体系中设立志愿服务课程，注重志愿服务意识与行为的从小培养。考虑建立志愿服务时间储蓄制度。为志愿者设立参与志愿服务的特殊的“时间账户”，把志愿者参加服务的活动次数、累次时间记录在案，志愿者自身在需要社会提供帮助的时候可以提取这一“时间储蓄”，优先得到相应的志愿服务[6]。

（三）既是赞助者又是合作者

要扶持志愿服务组织发展，政府必须采取措施为志愿组织拓宽资金来源。但一味地给予并不是长久之计，应当采用更为多元的形式。而志愿组织和政府最理想的关系就是合作来共同解决社会问题。志愿服务发展需要政府“新型”财政支持。所谓“新型”支持就是通过竞争和合作来获得政府财政支持。除去对志愿组织基本的财政拨款和补贴，在市场竞争的环境中，政府应遵循市场规律的原则，通过服务项目的公开招标和服务质量的优劣来决定哪个志愿服务组织获得资助。

参考文献：

[1] 邓国胜.中国志愿服务发展的模式[J].社会科学研究，2002，（2）.

[2] 陈振明.公共管理学原理[M].北京：中国人民大学出版社， 2003：162.

[3] 王名.清华发展研究报告2003：中国非政府公共部门[M].北京：清华大学出版社， 2004：75.

[4] 邓国胜.非营利组织评估[M].北京：社会科学文献出版社，2001：48.

[5] 辛榕.中国志愿服务中的政府行为研究[D].呼和浩特：内蒙古大学， 2009：21-32.

[6] 谭玉龙.中国志愿精神培育中的政府责任研究[D].南宁：广西民族大学，2008：47.