“校长组阁制”如何超越“看上去很美”

江苏省睢宁县继2009年8月全面取消校长行政级别、实行校长聘任制后,又在全县中小学推行“校长组阁制”,即校长完成竞聘上岗后,由新任校长组织选拔学校领导班子和中层教干队伍,校长任职期满或校长因不称职被解聘后,“内阁”一并解散。任职期间,教职工对校长德勤绩廉等表现不满意,10名以上教师可联名提请教育主管部门罢免校长。

要说“校长组阁制”,必须先从“内阁”和“组阁制”说起。更重要的是,属于西方现代政治文明成果的“内阁制”和“组阁制”,较好地实现了权力与责任的平衡,在大多数情况下成就了责任政府,因此,很值得我们在组织建构与管理中学习与借鉴。

西方“内阁制”和“组阁制”的第一个特点是“由谁产生对谁负责”的问题。在总统制国家,内阁首长由总统提名,整个内阁对总统负责;在议会制国家,内阁由议会产生,对议会负责。总统和议会又是怎样产生的呢?选举,在西方向来被视为权力合法性的唯一来源,总统和议会便由选民选举产生,这样就间接实现了内阁对选民的负责。

江苏省睢宁县的“校长组阁制”,虽然校长是由学校教师公选产生,但是聘任校长的却是县教育局。“内阁”对校长负责很容易理解,但校长对谁负责却成了一个问题。如果校长只对选举他的教师负责,教育局的督察权如何落实,如何保证教育的公益性质,如何保证教育的社会主义方向,就成了一个问题。如果校长只对聘任他的教育局负责,其权力的合法性就成了质疑。如果校长既对选举他的教师负责,又对聘任他的教育局负责,校长该怎样平衡呢,特别是教师与教育局观点相左的时候。

西方“内阁制”和“组阁制”的第二个特点是“权力制衡”。权力制衡,必须保证有两个及其以上的权力中心,而且这些权力中心的权力来源还必须是合法的,即经过选举由选民赋予的。同时,为了避免两个权力中心僵持不下的局面,还需要一个独立的裁判机关。这就是西方的立法、行政、司法“三权分立”。

江苏省睢宁县的“校长组阁制”,实际上校长拥有无限的组阁权,学校领导班子和中层教干队伍完全由校长决定,这样虽然保证了校长的“用人权”,但容易导致“绝对的权力导致绝对的腐败”。当然,睢宁县的“校长组阁制”,也设计有制衡的措施,如“10名以上教师可联名提请教育主管部门罢免校长”,问题就在这里,教师仅仅有提请罢免校长的权利,却没有罢免校长的权力,所有的症结又到了教育局那里。这时候的核心问题便是如何保证教育局的中立地位,教育局将采取什么样的程序和依据来决定是否解聘校长。

西方“内阁制”和“组阁制”的第三个特点是“稳定”。为了保持稳定,西方主要有两个制度设计,一是“看守内阁”制度,从法律上赋予“看守内阁”维稳的强制义务,又从法律上将“看守内阁”的权力限制到最小;二是“两类官员”制度,一类是事务官,实行常任制,不随内阁更迭而更迭;另一类是政务官,实行任期制,随内阁更迭而更迭;两者不得相互转任。这种情况下,即使内阁更迭,政府也可以有效运转,可以保持稳定。

江苏省睢宁县的“校长组阁制”,恰恰缺少“看守内阁”和“事务官”的制度设计,一旦校长任职期满或被解聘,出现权力真空的时候,学校极可能陷入混乱之中。

因此,江苏省睢宁县现在的“校长组阁制”,还仅仅是看上去很美。笔者认为,要完善“校长组阁制”,除了学习西方的“组阁制”之外,还必须学习和借鉴西方的“校本管理”理念,同时必须结合我国实际,发挥学校教代会和学校党委(支部)的作用。

具体说来,学习和借鉴西方的“校本管理”,就是要将权力的合法性来源更加充实,选举校长的不应该仅仅是教师,还应该包括学生及其家长、社会代表、教育局代表,并用制度保证这些代表在“校长内阁”决策中的民主参与。还应该由教职工选举教代会,组成另一个权力中心,校长提名的“内阁成员”名单及 “校长内阁”的所有决策,必须在教代会上获得通过后方能生效。学校党委(支部)要对教育的公益性质和教育的社会主义方向进行监督,并在必要的时候担负起“看守内阁”的责任。由教育局牵头,组成独立的聘任委员会,制定规范的程序,完成校长的聘任和解聘工作。

对新事物的发展来说,往往摆脱不了“前途是光明的,道路是曲折的”的规律。“校长组阁制”也是一样,我们不要指望一下子就能使教育管理脱胎换骨,更不要“一棒子打死”,我们一定要爱护它、呵护它,相信在不断总结经验和制度完善中,“校长组阁制”是有可能成为我国学校教育管理的创新之路、有效之路、特色之路的。