地方政府土地征收解困探析——基于公共利益视角的思考

摘 要 ：土地征收是政府引导土地利用的重要措施，而公共利益是土地征收权存在的前提。纵观我国土地征收的国情，土地利益的巨大诱惑产生了大量非因公共利益而肆意征地的现象。乱征地侵害群众利益，影响党政形象、造成地方政府依赖土地政策等消极后果，只有地方政府坚持正确的公共利益取向，厘清公共利益的边界，重新审视现有的征收制度，才能真正走出土地征收的公共利益困境。

关键词：地方政府；土地征收；公共利益；困境；路径选择

一直以来，土地问题都是关系到国家稳定发展的重要问题。近年来，随着社会不断发展，城市化建设不断推进，各地征地的需求陡增。而随之而来的暴力拆迁、围堵政府等恶性事件的频频暴出，严重影响社会的稳定和发展，成为当代中国亟待解决的难题，因此对其研究和探讨具有深刻的现实意义。

一、地方政府土地征收环境下公共利益的内涵及界定标准

公共利益的概念存在于政治学、法学、社会学等多个学科中。看问题的角度及价值观等方面的不同，使得对于公共利益的解读也因人而异，但人们对公共利益与私人利益有区别、公共利益应有公益性和分享性等方面有较为一致的看法。笔者认为，公共利益是社会存在与发展所必需的，经过社会成员的个体利益的整合而形成的，并能为社会中的绝大多数人所认可和享有的，具有广泛性、正当性、公益性的社会价值体或利益形态。

对于公共利益的界定标准，目前学术界也是众说纷纭，莫衷一是。一些学者认为公共利益的界定标准简单来说就是受益人的数量要多，受益人生活的质量要高。而莫于川教授认为确定公共利益的标准有六条，即第一，合法合理性；第二，公共受益性；第三，公平补偿性；四，公开参与性；第五，权力制约性；第六，权责统一性。【1】笔者较认同莫于川教授的观点，认为以上的几点基本能揭示公共利益的本质。在下文笔者也将主要应用莫教授的公共利益标准来对我国当前在土地征收过程中出现的一些问题进行对比分析。

《中华人民共和国宪法》(以下简称《宪法》)第一章第十条和《中华人民共和国土地管理法》(以下简称《土地管理法》)第一章第二条中都规定，"国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。"也就是说，我国以法律条文的形式明确规定了国家行使征地权的前提是也只能是公共利益。2011年1月19日，国务院审议并通过了《国有土地上房屋征收与补偿条例》(以下简称《房屋征收与补偿条例》)，该条例对公共利益作了具体规定：(1)国防和外交的需要；(2)由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要；(3)由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要；(4)由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要；(5)由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要；(6)法律、行政法规规定的其他公共利益的需要。【2】以上的六条规定对公共利益做出如此概括性的列举，这在我国尚属首次，在一定程度上弥补了《宪法》等50多部法律虽然使用或者提及公共利益的概念却不明确其含义和适用范围的弊端。

二、地方政府土地征收的公共利益困境

2011年4月，国家审计署审计结果，2009年至2010年24个市县土地管理及土地资金中，有14个市县违规征用土地22万亩。虽然只是披露少数几个县市区的用地违规违法情况，如果这些地方的情况具有代表性，那么，可推算出全国同期违规违法征用土地大约在600万亩左右，超过可持续用地标准的50%以上。【3】从江苏"铁本违法征地"到四川德阳征地拆迁案件，从吉林梨树霍家店暴力征地拆迁到磐石市挪用土地补偿款案件，"征而不用"、"征而乱用"、"多征少用" 和"征而迟用"等长期困扰社会、损害民众利益的现象屡见不鲜，这不仅影响了土地资源的优化配置，导致出现大量的失地农民，更诱发了严重的冲突。我国地方政府土地征收的具体公共利益困境如下：

（一）公共利益的公益性危机

如上所述，我国相关法律将公共利益作为对土地进行征收或征用的依据，但并未将什么是公共利益、由谁界定、其范围如何等问题界定清楚。虽然新出台的《房屋征收与补偿条例》归纳了公共利益的几点，但笔者认为，其中不少细节是有待商榷的。例如，新条例中有很多需要地方政府制定具体办法的规定，如何做到防止地方政府的配套制度违反新条例难以确定。又如，新条例的最后一条是"法律、行政法规规定的其他公共利益的需要"，该规定中"其它"二字也为不当征收留下隐患。另外，在利益严重分化的今天，地方政府为了追求眼前利益，违法侵害征收相对人利益的现象比比皆是。某些地方政府征地时冠以"为了经济发展"的名目，实质却是某些官员滥用手中行政权力，侵犯公民合法私有财产权。如地方政府将房屋征收拆迁后建立工厂、超市、娱乐场所或商品住宅，虽然短期内能起到拉动经济、增加税收及扩大就业等积极效应，但其直接目的却是满足政府自身的部门利益及经营者的商业利益。

（二）公共利益的补偿缺乏公正性

我国目前关于被征收土地补偿问题的关键不在于有没有给予补偿，而在于怎么补偿，按什么样的标准，方式有哪些、能否及时到位等，这都牵涉到公平公正的问题。在实际生活中，各地方政府常根据"因地制宜"原则制定 "基准价"，补偿价格大多未达到市场价格，补偿方式也主要以货币补偿为主，缺乏多元化的补偿方式，补偿也未包含因为土地用途改变而带来的增值利益，使得被征地民众所获补偿通常不能重新购置大致相当的住房，并且申请补偿的程序过于繁琐，被征地民众难以及时获得补偿款。

（三）公共利益的公开参与性不足

被征地民众相对政府属于弱势的一方。他们缺乏足以与政府进行博弈的经济和政治力量，而我国听证制度、行政监督机制、行政救济制度、司法审查机制、行政诉讼制度等程序规制的缺陷也使得他们没有充分表达自己利益的话语渠道，无法充分地表达意愿、参与决策和维护自身权益。于是，知情权、听证权、陈述权、参与决策权等民利长期得不到保障的他们，在被征地过程中公开参与积极性不高，参与程度低，由因参与性不强而更无法保障自身权益，如此循环往复。