刺激增长的重点和有效性:国际经验和教训

摘要：国际金融危机爆发以来，我国政府迅速启动宏观反周期的干预，对保持经济增长和社会稳定产生了重大推动作用。从国际范围考察，世界经济经历了多次的周期性调整，各国不断探索刺激增长的方法和举措，具有丰富的经验和教训，这些经验和教训对我国的政策实践具有重要的借鉴意义。当前，随着周期性底部的日见清晰和宏观经济的逐步回暖，围绕“保增长、扩内需、调结构”的主线，深入思考和认真总结增长干预的国际经验和教训，拓展和优化扩大内需和结构调整的政策策略，具有重要现实意义。

关键词：宏观干预　周期性调整　财政政策　减税　经济增长

经济发展的周期性波动是客观存在的基本规律，但是通过政府的宏观干预进行反周期调节，从而达到降低周期波幅，减少对经济社会发展的负面影响，这是从“凯恩斯主义”以来不断被改进并采用的有效策略。从上世纪二十年代末以来，世界经济经历了多次的周期性调整，各国不断探索刺激增长的方法和举措，取得了许多经验和教训，认真总结这些经验和教训，对于我们应对当前由于国际金融危机和国内周期性调整双重因素造成的增长滑坡具有重要的现实借鉴。

1、金融体系：改革现有体系还是解决流动性

金融部门作为对经济传导最敏感的部门，其对周期性调整的反应尤其强烈，经济调整时期最明显的表现是银行不良资产的爆发和流动性不足，为避免衰退，刺激增长，西方国家首先要做的是稳定银行体系，逐渐通过各种干预措施，刺激其释放流动性。政府可以通过购买银行股票或次级债券，直接或通过官方清收机构购买不良债权，以及用政府债券置换银行不良债权等形式注入公共资金等。以美国为例，在次贷危机逐步演化为金融危机后，为避免衰退势头猛烈，美国政府主要采取的是政府直接救助的计划。主要目的是防范金融体系多米诺骨牌效应的出现以及尽快恢复银行投融资职能的应急手段。通过七千亿美元的救助计划，处理不良资产和注入外部资金，解决银行流动性不足的困难。并帮助尚有生存能力的机构改善经营管理机制，而对无法挽救的金融机构则运用退出机制予以清理。

从国际范围看，对整个金融体系和经济环境进行配套改革和调整的措施包括三个层次内。一是危机时对不良资产的处理方式，通过在银行体系内自行消化、对不良资产存量的形式进行非中介化改造，以及将其从总资产中剥离出来转移给新的回收机构、债权拍卖等方式进行。二是对金融业进行了全方位的制度改革和创新。三是对银行体系外部经济环境进行的全方位改革。

如果说危机对美国而言是因为资产杠杆化程度过高，那么和美国不同，中国的银行业风险最主要问题不在于资本充足率和不良贷款率，而主要在于外部危机的输入性风险。由于外部的不确定性影响和微观主体增长滑坡造成的外汇敞口和内部经营风险，是危机爆发时中国金融体系面临的最大挑战。因此，政府在以增长为取向的金融体系的干预中，审时度势的调整货币政策并积极完善金融风险监控体系建设，以应对外部环境的变化、国内企业经营风险，推进经济增长和结构调整，是当前我国金融体系面临的最主要问题。在金融干预上，和美国不同，我国需要采取适合自身的调整路径和举措，不能采取去杠杆化和改革整个体系的做法，而是在迅速补充流动性确保实体经济金融需求基础上，密切关注是否存在“流动性陷阱”，严防金融干预从一个极端走向另一个极端，稳步推进包括衍生业务在内的金融体系的改革和完善。

2、扩张性财政政策：如何避免“挤出效应”和“政策失灵”

作为萧条时期运用最普遍的政府干预手段，扩张性财政以见效快而倍受重视。但是财政政策的运用需要复杂的集成条件和时机把握，否则，会造成严重的赤字和债务危机。以日本为例：上世界九十年代日本经济步入战后最长的萧条衰退期，其宏观经济政策的首要目标变为促进经济增长。为此，日本政府从1992年财政年度开始，连续推出4个综合经济对策，四年预算支出54.6万亿日元，期间两度推出紧急经济对策，追加支出约10.6万亿日元。这些巨额的财政支出主要用于刺激企业的投资需求和居民住宅等耐用消费品需求，如扩大基础部门投资、促进民间设备投资、促进中小企业投资等。然而，整个九十年代，财政支出没能保持长期的经济增长，反而导致日本陷入财政危机之中。到九十年代末期，日本政府财政赤字占GDP的比重为7.4％，国债依存度为28.8％，长期债务余额对GDP之比为64.4％，成为西方国家扩张性财政的深刻教训。

总结日本财政政策失灵的教训，主要在于：一是忽视了扩张性财政政策的适用环境是货币政策和资本市场的相协调，恰恰是日本的金融自由化扩大了财政政策挤出效应。由于在浮动汇率制和资本完全自由流动的条件下，财政政策的挤出效应最大，导致日本扩张性财政政策对国民收入增加并没产生长期影响。二是过分依赖财政支出来扩大有效需求，忽视了扩张性财政政策不能解决体制导致的需求萎靡。由于日本前期银行不良债权增多、企业产能闲置、个人金融资产贬值等，直接导致企业投资和房地产市场的疲软以及个人消费的萎缩，日本政府没有着力解决经济体内部的体制问题，而是过分相信扩张性财政政策能增加有效需求，这种政府支出没能带动私人部门投入的结果必然是宏观干预的失效。三是多重政策目标的竞争削弱了财政政策的效果。1997年以增加消费税、取消“特别减税”和改革社会保障体系为主要内容的“财政结构改革法”不仅直接导致了对消费的抑制和社会经济预期的恶化，而且也是已连续两年的经济复苏很快夭折的重要原因之一。相互矛盾的多重政策目标造成“政策竞争”和“政策失效”。

因此吸取日本的教训.在运用积极的财政政策保增长时，特别注意财政政策的综合配套使用，防止把财政资金投入从短中期过程拖入到中长期过程。其次，财政投入是拉动投资需求的引导者，但并不是唯一参与者，财政投入需要起到四两拨千斤的功效，它是拉动内需的先锋而不是拉动内需的主力。其次，要高度警惕和防范“财政扩张一债务扩张一过度赤字一财政危机”的可能陷阱，确保财政政策的推行建立在充足的财政支付能力和有效的赤字限度内。

3、农业增长：选择就业导向还是科技导向

宏观经济调整时期，农业的基础性地位既表现在确保经济下滑期间的基本生产生活资料的供给，也表现在通过提高农业就业创造能力，吸引工业产能不足所造成的劳动力分流就业问题。在全球滞涨的上世纪八十年代末，国际劳工组织推行了一种“以农村为中心的就业导向发展战略”，主旨是通过把农村地区的非农经济和生产率快速增长的农业部门连接起来，以提高农村地区的劳动力吸纳能力。主要措

施包括：一是通过发展农业对非农企业尤其是位于农村地区的非农企；业产品的有效需求，来加强农业和非农业之间的联系。二是推进非农部门的就业增长，迅速提高农业产出的国内需求。对非洲等国家的实证分析表明，这种就业导向的农业发展模式对发展中国家的经济增长有普适性。

发达国家则是利用农业科技和农业结构调整促进增长。以荷兰为例，2005年荷兰的农业构成中，畜牧业占43％，园艺业占39.5％，种植业占9.2％，大田作物占75％，单位劳动力年产值是中国的近200倍，农业加工业创造了数十万就业机会，形成农业资源开发运用的良性循环。荷兰推动农业增长的经验除了发挥其传统优势外，更主要归因于荷兰政府对于农业科研、推广、教育的重视进而推动了农业科技和农业贸易结构的升级。例如，荷兰全国教育和研究的经费占国家总预算的1 9％，而该国农业部向“科学和知识传播”的投人，每年又占全部预算的40％。荷兰政府为农产品贸易增长方式转变提供了良好的国内环境。从合作社和拍卖销售制度的开始发展，政府就作为积极的推动者，扶持这种制度的建立以使之得到完善，使之最终形成生产者一合作社一拍卖行一批发商一消费者的贸易模式。

作为传统农业大国的中国，在保增长、扩内需、调结构中，应认识到农业增长的基础性作用。兼顾发展中国家的就业导向和发达国家的科技导向，既要重视农民工的就业和农业产业化发展，也要关注对农业科技的投入和引导，加大对农业的各项支持力度，特别是农业教育、科研、推广和育种技术、温室技术、提高单产的技术。进一步优化投资主体和投资结构，及时调整升级农产品生产和贸易结构，积极推进有助于大幅度提升农产品附值的流通体制建设。

4、结构性减税：如何保持减税效果

减税是各类经济刺激手段中比较常见而有效的一种。减税的受益面要比提高收入的受益面更广、更为持久。减税实实在在的降低了企业成本，一方面带来实体经济诸如商品生产的总需求增加，另一方面对证券市场、保险市场的利好刺激作用也不容小视，从而建立社会的“信心顺差”。此外，它提高了百姓的可支配收入，有利于促进缩小不同阶层的收入差距。国际金融危机爆发以来，多国政府出台了系列减税计划。2008年，加拿大政府将该国的商品与劳务税税率下调1个百分点，商品与劳务税率下调至5％。此次税率下调，使加拿大消费者减轻税负60亿加元。墨西哥降低公司所得税和社会保险税税率，其中公司所得税税率从现在的32％降到29％，降低3个百分点；社会保险税税率降低5个百分点。同时，小公司所有者和自雇者如果通过网上申报纳税，可以获得1,000比索的抵扣，全年的减税总额约为131亿比索。美国则是延长对住房抵押贷款保险费用的税收扣除期限到2010年。

中国政府也积极采取了减税政策，半年来，先后数次调整了出口退税率，减免了汽车购置税等驻诸多限制个人消费的税收，涉及大约1,500亿减税规模的增值税方案已于今年开始实施。取消红利税、提高个人所得税免征额等减税措施呼声此起彼伏。但是，减税对宏观层面的影响是复杂的。日本税收手段的运用过程中有两点值得注意。一是采用“特别减税”措施，二是重视消费对增税和减税的敏感程度。其中，一次性的“特别减税”可被视为是一种具有政策手段创新意义的举措。从我国实际情况看，尽管由个人直接缴纳的税种不多，但适度运用“特别减税”政策的可能性仍然存在。但是，作为一个处于战略赶超阶段的发展中大国，中国工业化化、现代化的任务还很重，政府职能不可能调整到“守夜型”，保持税收负担的相对稳定是一种必然选择。另外，各有利益取向的税务阵营本不愿意放弃更多可征税项以及相应的征管职权，全面减税不仅意味着他们可能丧失一些利益，更意味着他们的职权将受到相应压缩与裁减。当税负被结构性削减，由于税外收费的无限扩张，又可能抵消掉减税的实际效用。这给政府提出一个不可回避的要求，就是必须尽可能地逐步清理体制外收费以及加大政府的社会保障支出。

5、调整公积金制度：如何平衡积累和消费的关系

公积金制度是保障员工福利的重要措施，其缴存比例的高低对于企业的财务绩效有很大影响。上世纪八十年代中期新加坡经济下滑的一个重要因素是新加坡长期高积累以及过快提高公积金比率，给实体经济在短期造成过重负荷。由于石油危机以及高积累的传统意识，新加坡政府认为不断提高公积金交纳比率、提高积累率增加投资，对于经济发展和个人福利增加有好处，短短的六年时间，新加坡政府将个人公积金交纳比例从37％提高到50％，从而大大增加了生产成本，减少了企业利润，同时也抑制个人消费、导致经济衰退。面对危机，新加坡政府从降低雇主交纳比率，降低企业成本入手，在陷入衰退的两年内将雇主的交纳比率从原来的25％降为1 0％.最大程度的保障了微观经济实体的流动性与活力，为企业减轻了负担。但是，降低公积金比率却抑制了个人的住房消费和贷款，又造成个人消费的抑制，对于房地产业的发展带来消极影响，从而造成政策效应的对冲和抵制。为了避免调整公积金制度对房地产业等行业可持续增长的影响，新加坡政府随后又采取4项措施来保持公积金帐户对经济发展的支持：第一，终止特殊帐户；第二，保健储蓄帐户资金超过1 5,000新元可以划拨到普通帐户来购买住房或偿还贷款；第三，延长住房贷款期限；第四，放宽公积金使用限制。从而释放了更多的流动性，刺激了居民用部分公积金进行投资，包括购买不动产的消费和投资需求。

从新加坡的改革可以看出，特殊时期对公积金制度进行调整，通过降低企业和个人缴费率可以有效促进反周期调节，但为应对由此带来的消费抑制，必须通过系统性政策来平衡与协调积累与消费的关系。另外，适当增加我国公积金的灵活性与流动性，增加公积金在资本市场的投资力度，采取各种便利措施，适当扩大公积金在房地产之外的使用限制，鼓励和促进居民使用公积金满足和改善居住条件，是促进当前内需的必要选项。

6、扶持中小企业：政策性资金如何充当“放大器”

中小企业是解决就业的重要支柱，也是调整时期最容易受到冲击的部门。保持中小企业的活力对度过调整期至为关键。经济衰退时期的许多欧洲国家，都有各种鼓励创办新企业尤其是中小型企业的政策，目的是减少失业并提高生产率。德国主要通过税收政策刺激中小企业增长。它在1984年就开始实行对中小企业的特别优惠条款，1986年又开始税制改革。目前对中小企业的税收优惠政策主要有：对大部分中小手工业企业免征营业税；提高中小企业营业税起点；提高中小企业设备折旧率；降低所得税下限等等。法国重视通过财政补贴使中小企业拥有充分的资金。例如，法国在对中小企业的财政补贴措施中规定，中小企业每增加一个就业机会，政府就给予2-4万法郎的财政补贴；对中小企业研究开发经费补贴其投资的25％等等。美国政府采购中小企业的产品和服务不断增多，政府采购的市场逐步从以大企业为主转变为大中小企业并重。中小企业获得政府采购的合同金额快速增长，从1991年的301亿美元上升到2000年的391亿美元，2005年更是飞增到796亿美元。美国的地方政府为了扶持中小企业发展，也通过一系列优惠计划鼓励中小企业参与政府采购。这些地方优惠计划归纳起来主要有以下三个方面：一是在政府采购的报价、信息披露方面，为中小企业降低竞争门坎，并扩大信息网络和提供社会化服务；二是降低政府采购项目的标的，增强中小企业的竞争；三是制定面向中小企业的政府采购目标。

政府扶持中小企业的核心是帮助中小企业取得更多的市场机会。从发达国家的经验看，政策性资金在弥补中小企业金融缺口中主要是充当“放大器”，以有限的政策性资金去孵化出更多的其他资金，并在市场环境和交易平台等方面进行扶持。我国在支持中小企业发展的中，要积极借鉴经验，在政策性资金上对中小企业给予支持和倾斜，并在中小企业政策性资金发放、项目可行性审核、资金使用监管、资金利用效果等方面强化专业化的运行机制，避免造成政策性资金的浪费。同时，更应鼓励中小企业的创业和发展，尤其是要提供交易平台帮助中小企业，帮助其建立可持续发展的担保机构运行机制和可循环的风险投资运行机制。

本文作者：

蔡玉胜　天津社会科学院城市经济所副研究员，经济学博士