我国不动产登记制度存在的问题和建议

摘要:不动产登记制度是私有制发展到一定阶段的产物,其最初目的是国家征税的手段,我国的新《物权法》中,虽然提出了“国家对不动产实行统一登记制度”的理念,但对登记行为的性质并未作出科学界定,登记机关的同一性、登记机关的责任机制、登记机关的收费依据、登记机关的审查形式、登记行为的效力等问题规定得也比较含糊,本文着重对我国不动产登记制度存在的问题进行了剖析,并提出了可行性的建议。

关键词: 不动产登记 建议

DOI:10.3969/j.issn.1672-8289.2010.10.083

引言

不动产市场是我国最为重要的市场,也是人民群众最为重要的经济活动集中的领域,必须有一套符合物权公示原则的不动产登记制度。但从我国不动产登记制度的历史变迁可以看出,我国不动产登记制度强调行政管理功能,忽视和弱化了其自身的公示作用,并且在法律依据、登记机关、登记效力等方面尚未达成统一,不动产登记发生作用的范围也未涉及农村,这充分体现出过去计划经济体制下的立法与当今市场经济体制需求的脱节。因此,在当前我国社会主义市场经济蓬勃发展的条件下,必须依据物权法对不动产登记的基本法理要求,按照物权法的规则来构造我国新的不动产登记制度,从而使我国不动产登记机关转变职能,加强对不动产市场的服务,通过登记公示不动产物权状态并供社会公众查询,备有关交易当事人参考,充分发挥不动产登记在物权公示效力、物权变动根据效力、权利正确性推定效力、善意保护效力、风险警示效力和监管效的效力,这对我国市场经济的发展和人民群众生活秩序的稳定具有十分重要的意义。

一、不动产登记的概念和作用

(一)不动产登记的概念

不动产是与动产相对称的物的概念。所谓不动产是指依自然性质或法律的规定不可移动的物,包括土地、土地定着物、与土地尚未脱离的土地生成物,因自然或人力添附于土地并且不能分离的其他物。不动产登记则是指登记申请人对不动产物权的设定、转移在专门的登记机关依据法定的程序登记。它是不动产物权变动的法定公示方法,是因法律行为发生物权变动的生效要件,也是不动产物权获得法律承认与保护的基本依据。

(二)不动产登记的作用

1、公示作用

物权属于绝对权、对世权,具有对抗第三人的排他性,使得物权的变动会对不特定的第三人的利益产生限制作用。为避免第三人遭受不虞之害,要求物权的变动应当与一定的技术性手段结合起来,使之可以让交易关系以外的第三人确知。这一技术手段就是公示制度,动产物权的公示手段是交付,而不动产物权的公示手段是登记。所以,登记首先发挥着向社会展示当事人的物权变动的作用。通过公示,使第三人在参与交易时有了一个识别、判断物权的客观标准。在正常情况下,无需进行实质调查,仅凭公示的外部表象即可放心交易。

2、物权变动的要件作用

在实质主义登记立法中,登记不但发挥着针对第三人的公示对抗作用,而且还同时发挥着决定当事人的不动产物权能否按照当事人的意愿设立,变更与废止的作用。登记的对抗第三人的效力是登记的消极作用,而登记对物权变动的决定效力是它的积极作用,而且这是实质主义登记制度的最重要作用。故不动产物权的设立,变更与废止均以登记为生效要件。

3、公信作用

为保护交易之善意第三人,法律赋予以不动产登记簿所记载的当事人的权利内容为正确不动产权利的效力。依登记所表现之物权纵不存在或内容有异,但对于信赖此项公示方法所表示之物权,而为物权交易之人,法律仍承认其具有与真实物权存在之相同法律效果。在通常情况下,不动产登记簿上所登记之不动产物权应当与实际的不动产物权一致,但是也不可否认,在当事人有过错或者登记机关有过错时,不动产登记簿上记载的权利与当事人的实际权利并不一致。但无论是权利人、相对人的过错,或者是不动产登记机关的过错。登记对任意第三人来说都应该是正确的登记,登记的权利与权利人实际权利都应该是一致的,这是因为对第三人来说,登记是国家专门机关所为之行为,当然也就是最具有社会公信力的事实。但是登记所具有的公信力不及于对登记物权有过错的权利人,以及恶意第三人。对因权利人自己的过错而为的错误登记,法律允许经利害关系人申请而改正,对因登记机关误登记而造成的错误登记,法律也允许经利害关系人的申请而改正,或者允许登记机关自己改正。恶意第三人明知登记错误而为的法律行为不生效。因此,登记的公信力只及于善意第三人。

4、监督管理作用

不动产对每一个国家,每个民族及每个人都具有很重要的经济、政治意义。对不动产的立法调整主要通过民事法律规范和行政管理法律规范来完成的。所以,地产权可以说是整个财产权中最弱的一种,国家和政府采取各种行政方式,从各个方面对土地私权加以管理和限制。而不动产登记是国家对不动产交易过程进行监督管理的手段之一,为国家实现对不动产的管理提供最有效的信息基础和有效的途径。但登记机关应在法定的权限内对当事人申请的材料进行审查,不要过分干预当事人的私权。

5、警示作用

不动产登记在客观上展示了不动产物权的详细信息,并在法律许可的范围内将其提供给社会,为不动产交易提供信前提条件。不动产交易之人通过登记簿可以了解有关动产的全部情况,然后决定是否进行交易。不必再费时费力地去调查不动产的有关情况,既节约了交易成本,又保障了交易的安全。

二、我国不动产登记制度中存在的主要问题

(一)登记机关不统一

虽然我国物权法中,已经提出“统一不动产登记机关”的理念,但目前中国仍然存在十三至十四个登记机关。然而“多头登记机关”就意味着增加了权力滥用的可能性。如何防止登记机关滥用权力?如何实现真正意义上登记机关的统一?在国际上,不动产登记机关的设置主要有两种类型:一是由行政机关负责,如日本、美国及我国台湾地区;二是由法院进行登记,如德国、瑞士等。对于如何统一登记机关,我国学界存在以下三种观点:一是法院登记说。二是行政机关登记说。三是维持现状说。

(二)不动产登记薄体系不清晰

我国新《物权法》规定:不动产权属证书记载的事项,应当与不动产登记簿一致;记载不一致的,除有证据证明不动产登记簿确有错误外,以不动产登记簿为准。可见不动产登记簿是决定不动产物权支配秩序的关键。然而目前我国不动产登记薄不但是多部门的登记而且还是多级别的登记,如有一些权利登记在土地登记簿上,有一些权利登记在房产登记簿上,有一些权利是登记在中央的登记簿上,有一些权利是登记在县里的登记簿上,这样的权利无法形成一个权利束,这样一种不动产的登记秩序已经混乱到了极端,根本没有办法看出来这些不动产物权之间的支配关系,更无法去判断这些权利之间的关系。因此,要建立一个完善的科学的支配秩序,法律上最为重要的前提,就是要建立一个统一的不动产登记簿,要建立一个统一的不动产登记机关,这样才能够把这些权利形成一个权利束,这个登记所建立起来的支配秩序才是公开的、透明的,而且是有公信力的。

(三)登记效力和形式不具体

我国的《权属登记管理办法》规定,登记机关对当事人的登记材料进行实质审查后予以确权,但并没有明确公示的方法为登记,同时对经登记的效力也没有明确规定。而德国土地登记册条例第十一条规定:“土地登记薄上经土地登记公务员赋予效力的登记,其登记系基于公务员本人参与,即使在法律上可能的,也是不能因之失效。”这就是登记的公信力,可解释为一经登记不可。目前我国关于不动产物权登记的立法,均规定登记作为不动产物权的设立、变更与废止的要件。但对于我国的不动产物权登记究竟是实质主义登记还是形式主义登记,我国法律并无明确规定。

(四)不动产登记规范零散、不全面

我国至今尚未制定不动产登记法,已制定的法律法规中虽有不少关于不动产物权登记的规定,但这些规范零散,主要集中在土地和房地产管理法律、法规之中,其中相互冲突、不合法理的规定颇多,并且在实际工作中缺乏可操作性,因此造成了不少问题。之所以出现这种状况,有其历史原因:以前对于出现的不动产登记制度中产生的问题,是出来一个,就孤立的研究解决一个。如买房之后如何登记?我们知道应该有房产证、土地证。究竟哪个登记机构是生效方?大多数人在无法识别的情况之下,只能选择都办,两证都办一方面影响成本,另外一方面,影响着纠纷的解决。

(五)登记效力不统一

关于不动产登记效力问题,目前在我国出现的问题表现在其效力不统一,以不动产抵押登记为例,实践中大体有四种做法:一是规定自完成抵押登记时生效;二是规定自合同公证后生效;三是规定自合同签字后生效;四规定登记时生效,但当事人得另行约定。这里的生效一般指合同的生效,如《城市房地产抵押管理办法》第31条规定:“房地产抵押合同自抵押登记之日起生效”。这样的规定不仅在理论上行不通,实践中也必侵害当事人的利益。尤其是把登记作为不动产买卖合同或抵押合同的生效要件,造成了当事人之间不仅没有登记请求权,发生纠纷时亦不能依有效合同为据提讼。

(六)不动产登记的权利范围不明确

我国民法通则、土地管理法、担保法、渔业法、城市房地产管理法、矿产资源法、海商法及水法等虽然规定了所有权、国有土地使用权、宅基地使用权、土地承包经营权、抵押权、留置权、采矿权等若干不动产权利类型,但法律并未明确这些权利的性质和效力。登记权利范围是否应容纳这些权利,法律规定也不尽详细。造成这种情况的原因在于我国未颁布完善的物权法,对物权的种类和范围没有明确的法定。

(七)没有设立即将形成物权的债权或请求权的保护制度

为解决债权及物权请求权的保护问题,各国规定了两种性质的预备登记,即异议登记及预告登记。我国《城市房地产管理办法》第34条规定:“以预售商品房或者在建工程抵押的,登记机关应当在抵押合同上记载。抵押的房地产在抵押期间竣工,当事人应当在抵押人领取房地产权属证书后,重新办理房地产抵押登记。”在建工各抵押登记是否为预登记不甚明确。从总体上讲,我国现行立法并无异议登记及预告登记制度,在实践中却有确立二制度之必要。

(八)登记中存在公权力干预私权问题

利用登记机关行政权力的高效、权威性使物权得以公示并获得公信力,但同时也带来了公权力对私权利的侵扰问题。我国登记机关在进行登记时,所拥有的权利相当大,不仅对当事人提供的文件资料有审查权,而且享有审查这些资料以外事实的权限,力求达到“客观真实”理想状态。所以,公权力对私权的侵扰甚大。

三、完善我国不动产登记制度的几点建议

(一)建立统一的不动产登记法律依据

即中国只能制定一部统一的不动产登记法,以物权公示原则为基础统一我国不动产登记制度。我国现行的不动产管理体制,实际是对不动产中的建筑物、土地、森林、水面、滩涂、道路等分别制定部门规章意义上的不动产登记规则。这些规则不仅散乱而且效力严重不足,世界上大多数国家的不动产登记法都是由最高立法机关制定的,而我国对不动产登记进行规范的法律、法规多由各部门和机关制定,在内容上互相矛盾,所以,我国必须由立法机关制定形式统一、效力足够的不动产登记法。

(二)设立统一的不动产登记机关

在国际上,一些国家通常采用登记与司法系统建立直接联系的做法,以不动产登记直接或者间接决定权利人的实体权利。如,德国的不动产登记机关为地方法院的土地登记局;日本为司法行政机关法务局、地方法务局及其派出所。考察世界各地的不动产登记制度可以发现,关于不动产登记机关有两个规律性的特点:一是登记机关一般为司法机关,二是登记机关的统一性,这两个特征都是物权公示原则决定的。我国不动产登记机关分散且为行政机关,多头执政导致不动产登记簿不统一,从而引起不动产物权登记的法律基础不统一,严重妨碍不动产市场的健康发展。我国不动产登记机关应当统一,这是一个必然的趋势。有学者提出“登记只能由不动产所在地的县级人民法院管辖,即一级法院统一管辖,废止目前实行的多部门登记的管辖制度。此制度建立的目的,是为了维护不动产登记地籍资料的统一性。这一观点不乏其科学性,有利于构建我国不动产登记体制,使之发挥强有力的公示作用,并迅速与国际接轨,但笔者作为一名基层法院法官,深知我国基层法院审判任务繁重,使之承担细致、周密的不动产登记业务,尤其是进行实质性审查工作,基层法院难堪重负。另外,由法院担任不动产登记机关,一旦登记有误引发赔偿,受害人就有可能作为登记机关的法院,有损于司法的权威。法院作为登记机关还不利于国家行使有效的行政监督,原来的登记机关、人员、资料的闲置更是一种浪费,故我国不动产登记机关的选择仍应为行政机关,但必须保证统一,而不能象目前的多头负责。国家可以在县级以上人民政府设立专门的不动产登记局,统管不动产登记的有关事宜。这是从我国司法现状、不动产登记的实际情况出发作出的选择,虽然较之国际先进立法有一定差距,但有利于避免建立新制度时的混乱,符合我国实际国情。

(三)实现统一的不动产登记效力

统一登记效力,是不动产登记在同一逻辑层面上发挥效力。首先,要对不动产登记的审查制度作出选择,也就是我国不动产登记选择实质审查还是形式审查的问题。要使登记的内容与真实的权利相一致,就应当对登记的内容进行实质的审查,实行实质性审查,是登记具有公信力的必要前提。我国以往的不动产登记采用的是实质性审查,在统一的不动产登记法制定中仍应坚持这一原则;其次,还应将不动产登记实质审查确定为各种具体的法律制度。不动产使用权及其上所负担的他项权利的设立,是非常典型的物权设立行为,法律应该规定这些权利的设立只能以登记作为其生效要件,彻底纠正重合同、轻登记的现象。不动产权利转移、变更、消灭亦应遵循这一原则,保护不动产权利的正常交易。

不动产市场是我国最为重要的市场,也是人民群众最为重要的经济活动集中的领域,必须有一套符合物权公示原则的不动产登记制度。在当前我国社会主义市场经济蓬勃发展的条件下,必须依据物权法对不动产登记的基本法理要求,按照物权法的规则来构造我国新的不动产登记制度,从而使我国不动产登记机关转变职能,加强对不动产市场的服务,通过登记公示不动产物权状态并供社会公众查询,备有关交易当事人参考,充分发挥不动产登记在物权公示效力、物权变动根据效力、权利正确性推定效力、善意保护效力、风险警示效力和监管效的效力,这对我国市场经济的发展和人民群众生活秩序的稳定具有十分重要的意义。

参考文献

[1]黄茂荣:《有关公寓法律问题之研究》,《民法物权论文选辑(上)》,五南图书公司(台),1984年版

[2]陈苏:《论建筑物区分所有权》,《法学研究》1990年第5期

[3]小沼进一:《建筑物区分所有权之法理》法律文化社,1992年版

作者简介:任勇涛,男,职称:房地产经济师,单位:包头市房地产产权管理处。