广东省乡镇财政管理困境的原因及对策

摘要：随着农村税费改革的全面推行，收支矛盾突出、乡镇财政基础建设落后等问题困扰着广东乡镇财政履行农村公共产品供给的职能；通过做大乡镇财源规模，科学设置乡镇组织机构，加强转移支付管理等方面的工作，以求从制度及管理层面上解决广东省乡镇财政管理存在的诸多问题。

关键词：乡镇财政　转移支付　财政监督

一、广东省乡镇财政困境的表现

（一）财政收入水平低，支出结构不合理

随着国家农村税费改革和免征农业税措施的全面实施，广东省农民的经济负担大大减轻，生活质量得以改善。然而，除珠三角的乡镇外，粤东、粤西、粤北等较为落后的乡镇可用的财政资金和资源大幅度减少，乡镇财政在资金调控上也变得捉襟见肘，严重干扰了乡镇财政的正常运行。尽管收入较少，乡镇却超越自身经济实力举办“政绩工程”，造成本应由乡镇财政提供的农村基础设施、农村教育、环境保护、农村社会保障等项目的投入偏少。

（二）财政收支差距大，债务负担沉重

除了珠三角地区外，广东省大部分乡镇的产业结构不适应当地经济发展要求，农业产业化经营水平较低，为乡镇带来较大收入的龙头企业较少，农村的工业经济基础比较差，市场化水平不高。随着农业税费改革，“三农”建设的强化，乡镇财政收入的不断减少与乡镇政府职责不断增多的矛盾越来越突出，乡镇财政在保持基层组织和政权的正常运行以及地方社会经济发展需要方面的压力较大。

（三）乡镇办公条件差，人员素质偏低

乡镇财政所面临建设经费紧张的窘境，如调研的某财政所办公楼仍是80年代建筑，已不适应现代化的办公条件。乡镇财政直接面对农村，当前的工作量比农村税费改前大幅增加，而乡镇财政的专业人员偏少。比如调研的某乡镇是一个农业大镇，2009年9548农户，15个村委加1个居委，其财政所编制5人，实有4人，公务员2人，事业编制2人，乡镇财政压力较大。同时，乡镇财政干部专业人员少，乡镇财政工作人员的整体素质偏低，比如调研的某镇财政所，5名员工，其中两人是转业军人。

（四）财政人员流动性强，工作激励不足

乡镇和县（区）政府在乡镇财政的人事、财务、机构设置方面具有双重管辖权，这加强了乡镇财政业务骨干向财政系统外的流动性，影响了财政整体管理工作的规范性和连续性。在干部升迁方面，除了少数关键职能部门的领导和业务能力很突出的干部外，一般的财政干部几乎就没有机会流动，从参加工作到退休，一辈子都在同一地方工作，工作内容不变，工作职务不变，工作无活力也没有动力。在调研的所有财政所共同反映：乡镇财政所是事业编制，而县财政局是行政编制，上下级的人员不能流动；七站八所很多都已升为副科级（领导为副科），而财政所是股，参照公务员管理。

（五）乡镇财务管理不够规范

一是镇的财政管理职能被分解和削弱，其资金管理的对象只有乡镇预算内资金，而规模很大的乡镇预算外资金却在乡镇财政的管理范围之外循环，得不到有效的管理和监督；二是报账手续不健全、不规范，财政资金通常采用暂存暂付的方式来核算，有时会将一项收入记入多个子科目；三是“小金库”时常出现；四是乡镇财政所的会计管理机构几近瘫痪，有的乡镇财政所干脆没有会计管理机构，有的乡镇财政所有机构而无专职会计干部，有的乡镇财政所有专职会计干部但业务素质较低，这使得乡镇财政对乡镇企业、村办企业和村级财务的会计管理流于形式，缺乏有效的管理和监督。

二、广东省乡镇财政困境的原因分析

造成广东省乡镇财政管理问题的原因是综合的、复杂的。客观上讲，不发达地区乡镇经济发展步伐趋缓和农业经济发展落后是乡镇财政面临困境的根本原因，但也涉及财政体制、行政管理等方面，既有历史上的遗留因素也有现实上存在的原因。

（一）乡镇经济发展缓慢，财源不足

广东是经济大省，也是全国发达省份之一，但是除了珠三角外，大多数乡镇仍以农业为主，产品制造业和服务业的发展相对落后，乡镇企业的发展远远没有达到形成产业体系的规模。尤其是在一些粤北山区，除了少数城关镇外，农业仍处于传统农业阶段，各乡镇还没有形成有特色的、能够做大做强的种植业和养殖业。而广东省欠发达地区主要依靠当地的农业来获得收入，乡镇财政来源肯定严峻。

（二）取消农业税加重乡镇财政困境

农村税费综合改革以前，乡镇政府拥有收取行政事业规费的“权利”，可以通过收取规费的途径来获得非税收入，从而弥补财政收支出现的缺口。税费改革政策将乡镇政府的这种收取规费的“权利”予以取消，切断了这一弥补财政收支缺口的传统渠道，进一步加剧了乡镇的财政困境。

（三）事权、财权的划分制度不完善

分税制使得中央财政收入的比重大幅提高，地方财政收入的比重大幅降低，省、市、县模仿中央的这种做法，把这种财政收入分享趋势层层往下推广和延伸，形成了上级政府集中大部分财政资金的财政管理逻辑，作为基层的乡镇财力肯定大大削弱。另一方面，在财权被上级政府逐级向上集中的同时，基本事权却逐级向下推移，对于最低级的乡镇政府就面临履行事权所需的财力与其可利用财力的高度不匹配的困境，并且乡镇政府所要履行的诸如农村基础建设、社会保障等基本事权，大都具有刚性特征，这进一步加剧了乡镇财政的财权与事权的矛盾，乡镇财政的困境更加恶化。

（四）转移支付制度不够规范和完善

我国转移支付中的税收返还制度的资金分配方式是根据税收收入来源地进行的，乡镇经济发展越好、越富裕，两税收入的增长就越快，上级的税收返还资金量也就越大，因此税收返还不仅没有起到削平经济发达乡镇与落后乡镇财力水平的差距，反而使乡镇间财力的不平衡性进一步恶化。在专项资金分配制度的构架上，相对于欠发达乡镇，经济富裕乡镇往往具有更大的资金配套能力，导致大量的专项资金涌向经济发达乡镇，专项资金分配仍然起不到均衡乡镇财力的作用。即便是有些欠发达乡镇得到财政专项补助，但通常需要该乡镇安排一定比例的专项配套资金，这更加重了乡镇的财政困难。

（五）财税体制不健全，乡镇财政实力较差