地方政府农村公共产品供给决策机制创新研究

摘要:当前地方政府农村公共产品供给决策机制面临效率悖论､公共精神沦丧和公众价值边缘化等问题｡根据现代公共管理理论与实践,可以从建立健全绩效评估机制､绩效问责机制和公众参与机制等方面来创新地方政府农村公共产品供给决策机制｡

关键词:地方政府;农村公共产品供给;决策机制

中图分类号:D63文献标识码:A 文章编号:1003-949X(2007)-12-0029-03

从行政学发展历史来看,行政决策机制的选择有两种基本取向,一是以威尔逊为代表的传统公共行政的规则取向,二是以新公共管理为代表的现代公共管理的绩效取向｡当前地方政府农村公共产品供给决策机制有明显的规则取向特征,它在现实运行中存在诸多问题｡本文尝试以现代公共管理理论为基础,探讨地方政府农村公共产品供给决策机制创新,以期抛砖引玉,受教于同仁｡

1.现行地方政府农村公共产品供给决策机制存在的主要问题

现行地方政府农村公共产品供给决策机制是一种自上而下的行政命令式决策机制,有浓厚的规则取向,其主要理论

渊源是以韦伯官僚制组织理论和威尔逊行政理论为核心内容的传统公共行政理论｡这种决策机制强调决策规则与程序的核心地位,强调决策规则与程序和决策效率之间的密切联系,要求行政决策的制定和执行都必须遵循严格的规则与程序｡正如韦伯和威尔逊理论从诞生之日起就存在争议一样,建立在以韦伯和威尔逊理论为核心内容的传统公共行政理论基础之上的现行地方政府农村公共产品供给决策机制也是饱受非议,它在运行中至少存在下面几个主要问题:

1.1官僚制决策的效率悖论

效率是地方政府农村公共产品供给决策的内在价值追求｡现行地方政府农村公共产品供给决策机制,强调决策规则与程序和决策效率之间的关系,把决策者对决策规则和程序的服从作为实现决策效率最主要的手段,这本质上是对官僚制决策效率的推崇｡官僚制决策是否必然是有效率的?这种决策效率是否是我们所追求的?有关研究对此表示了质疑｡威廉姆・尼斯坎南认为,官僚总是“力图使其自由决定的预算最大化”[1],而且这种预算最大化追求与公共利益无关,“对于任何一位官僚来说,因为他的信息的有限性和其他人的利益冲突,无论他个人动机如何,都不可能按照公共利益来行动”[2]｡韦伯在认可官僚制在精确性､稳定性､可靠性和纪律严明方面的优势的同时,也对官僚制扩张对自由价值的威胁表示出担忧,他写道,“面对势不可挡的官僚制化趋势,究竟如何才能保存个人行动自由呢?”[3]戴维・毕瑟姆更是认为,“官僚制固有的信息和组织能力通过保密和自我封闭,变成为一种反民主力量的过程,以及促使官僚制沿着这一方向发展的特定压力｡”[4]众多研究都表明,以官僚制决策为核心的行政决策机制并非必然是有效率的,而是面临一种效率悖论:一方面官僚制决策具有速度､统一和严格的服从等效率优势;另一方面官僚制的自我扩张又很容易损害决策效率,并且强大的官僚制权力会对自由和民主等价值构成了威胁｡现行地方政府农村公共产品供给决策机制也同样面临这样的效率悖论,一方面地方政府以行政命令式的决策方式供给农村公共产品具有速度快,执行容易的特点,另一方面却存在农民参与不足和所供非所需等问题｡

1.2公共精神的沦丧

地方政府农村公共产品供给决策是地方政府公共行政的重要组成部分,而公共行政有别于私人行政的关键特征是它的公共性｡公共性要求公共行政权力来源于公共授权,其运行要处于公共监督之下,并且行使公共行政权力的行政人员要具有为公众服务的公共精神｡以传统公共行政理论为基础的现行地方政府农村公共产品供给决策机制特别强调决策者对决策规则和程序的服从,它在相当程度上使决策者成为了决策规则与程序的附庸,忽视了决策者的公共精神对于地方政府农村公共产品供给决策的积极价值｡它把对决策规则与程序的遵循作为评价决策的标准,而没有把决策者是否在决策过程中秉承公共精神纳入评价标准,把遵守规则置于价值选择的首位,而忽视追求公共利益的公共精神｡

1.3公众价值的边缘化

农村公共产品供给的服务对象和受益对象是农村公众｡公众性是农村公共产品公共性的具体体现,它要求地方政府农村公共产品供给决策强调公众参与性,强调公众价值,而现行地方政府农村公共产品供给决策机制却很容易导致公众价值边缘化｡现行地方政府农村公共产品供给决策机制只重视来自政治方面的输入,如中央政策等,而忽视公众的反馈,忽视管理过程中的公众参与｡事实上,“许多公共服务的用户本身就是实际上的协作生产者”,[5]公共产品供给离不开公众的参与,以农村教育产品供给为例,没有家长和学生的配合,教师根本就无法有效教学｡因此,在这个意义上,现行地方政府农村公共产品供给决策机制忽视了管理过程中的公众参与,使公众价值被边缘化｡

2.地方政府农村公共产品供给决策机制创新的基本原则

与以威尔逊为代表的传统公共行政不同,以新公共管理为代表的现代公共管理更倾向于建立绩效导向的地方政府农村公共产品供给决策机制,要求决策者以结果为导向,向决策绩效负责,而不仅仅是向决策规则和程序负责｡鉴于现行地方政府农村公共产品供给决策机制所存在的各种问题,我们认为建立绩效导向的决策机制是地方政府农村公共产品供给决策机制创新的目标选择,它必须遵循以下几个新公共管理的基本原则｡

2.1绩效标准

现代公共管理理论对传统公共行政理论的行政效率标准提出了质疑,尤其是威尔逊的行政效率标准｡在威尔逊看来,“良好行政的规则”就是行政效率的体现,文森特・奥斯特罗姆把威尔逊的行政效率观概括为“等级制组织的完善会使效率最大化,在此效率尺度为花费最少的钱和做最少的努力”｡[6]现代公共管理理论则认为,等级制组织的完善并不必然意味着行政效率的提高,“花费最少的钱和做最少的努力”也并不意味着正确的行政效率｡效率只是一个简单的投入产出比,它并不能体现政府公共事业管理的所有价值追求｡现代公共管理理论用“绩效”这一概念取代了“效率”,地方政府农村公共产品供给决策的绩效标准不仅要求“花费最少的钱和做少的努力”得到最大的产出,还要求这些产出是有效的,也就是说不仅要有效率,还要有效果｡因此,地方政府农村公共产品供给决策机制创新要遵循绩效标准｡

2.2自由与责任对等

传统公共行政强调规则与程序对于行政效率的重要性,在一定程度上导致了决策者成为了决策规则与程序的附庸｡现代公共管理更注重决策者主动性的发挥,要求把决策者从“繁文缛节”中解脱出来,使他们成为具有“企业家精神”的管理者｡它有两条核心原则:一是通过放宽对工作资源使用的管制来“让管理者可以管理”;二是通过明确说明对管理者的期望,并对照这些期望来衡量他们的成绩,从而“使管理者愿意管理”｡如果管理者没有管理上的自由,要求他们对绩效负责是不合理的;而如果管理者的表现无足轻重,那么给予他们工作上的自就会显得不够谨慎｡[7]正如法学强调权利与义务的对等一样,现代公共管理理论强调自由与责任的对等,它一方面主张决策放权,给予决策者以决策自由,以发挥决策者的主观能动性,另一方面,又强调决策者的责任,也即决策者必须对的决策的结果(绩效)负责｡因此,地方政府农村公共产品决策机制创新要遵循自由与责任对等的原则｡

2.3公众参与的民主价值

在传统公共行政中,公众参与主要是在政治领域,也就是通过选举来表明公众的政策偏好和彰显公众参与的民主价值｡现代公共管理理论,把政府管理过程视为一种公共服务的提供过程,认为地方政府应该充当更积极的角色,因为“地方政府离客户更近,能针对当地的需求和利益对服务进行调整”,[8]并且有利于公众参与到公共服务过程中来｡在现代公共管理中公民参与的民主价值得到了更充分的重视,他们不仅仅被看成是公共服务的消费者､协作生产者,而且被认为是管理过程的重要参与者｡现代公共管理认为公众参与政府管理,不仅仅是一种改善绩效的手段,它本身就是一种绩效的体现,因为民主是政府管理绩效的内在价值诉求,而公众参与政府管理过程本身就是民主价值的具体体现｡因此,地方政府农村公共产品决策机制创新要对农民参与给予更多的关注｡

3.地方政府农村公共产品供给决策机制创新的主要途径

通过对现行地方政府农村公共产品供给决策机制运行中存在问题及其创新所应遵循的基本原则的分析,我们认为当前应着重从以下几个方面着手构建绩效导向的地方政府农村公共产品供给决策机制｡

3.1建立健全地方政府农村公共产品供给决策绩效评估机制｡

绩效导向的地方政府农村公共产品供给决策机制的一个重要的特征,就是把绩效作为衡量地方政府农村公共产品供给决策的核心标准,把绩效作为激励和约束决策者的重要手段,因此建立健全地方政府农村公共产品供给决策绩效评估机制就成为首要的任务｡

地方政府农村公共产品供给决策绩效评估机制是评估指标体系､评估主体､评估程序和评估申诉等要素之间相互关系的总和｡建立健全地方政府农村公共产品供给决策绩效评估机制也就是要优化各要素以及各要素的组合,具体可以从以下几个方面着手:一是要构建科学的评估指标体系｡要根据具体农村公共产品供给的客观属性构建科学可行的地方政府农村公共产品供给决策绩效评估指标体系,把定性指标和定量指标有机地结合起来｡二是要构建多元主体评估机制｡把上级评估和下级评估､内部评估和外部评估､综合评估和专业评估有机地结合起来｡三是要对评估程序进行合理的制度安排｡程序是否规范直接影响着绩效评估的质量,[9]因此,必须在对地方政府农村公共产品供给决策程序进行科学设计的基础上,对评估程序进行科学的制度安排,以制度的形式把评估程序规范下来｡四是要建立评估结果申诉机制｡由于评估过程的复杂性,评估并非总是准确的,而评估的结果又往往与评估对象的利益密切相关,因此必须建立评估结果申诉机制,允许评估对象在对评估结果的不认可的情况下向上级部门提请申诉,以维护评估对象的正当权利,保证评估的公正性｡

3.2建立健全地方政府农村公共产品供给决策绩效问责机制｡

根据自由与责任对等的原则,绩效导向的地方政府农村公共产品供给决策机制要求决策者承担相应的决策责任,这就需要建立健全地方政府农村公共产品供给决策绩效问责机制｡

地方政府农村公共产品供给决策绩效问责机制涉及到“由谁来问责”､“就什么问责”､“如何问责”和“问责的效果如何”四个方面｡“由谁来问责”是问责主体的问题,在问责主体的选择上要坚持主体的权威性和多元性,权威性是问责力度的保障,而多元性是问责合法性的保障,因此,要把人大问责､上级问责､社会问责和市场问责结合起来｡“就什么问责”指的是问责的事项,绩效导向的地方政府农村公共产品供给决策责任机制所涉及的问责事项主要是决策的绩效｡“如何问责”指的是问责的程序问题,没有一套科学可行的问责程序,问责就无法有序地进行,因此,要建立健全地方政府农村公共产品供给决策绩效问责机制就必须制定一套科学可行的问责程序｡“问责的效果如何”指的是问责的结果问题,如果仅仅是“问责”,而不就责任的履行情况进行奖励与惩罚,问责就失去了其应有的激励与约束作用,因此,建立健全地方政府农村公共产品供给决策绩效问责机制就必须建立一套科学的奖罚机制｡

3.3建立健全地方政府农村公共产品供给决策公众参与机制｡

在现代公共管理理论框架中,公众参与是手段和目的的有机统一｡一方面,农村公众作为农村公共产品供给的协作生产者,把农村公众吸收到农村公共产品供给决策过程中来,有利于提高决策的科学性和管理的有效性;另一方面,农村公众直接参与公共产品供给决策过程也是民主的一种重要形式,是一种超越传统选举民主的新型参与民主,具有重要的民主价值｡托克维尔曾说过,“个人是本身利益的最好的和唯一的裁判者”,[10]农村公众作为农村公共产品的最终消费者,对于农村公共产品供给决策绩效拥有最权威的发言权,因此,建立健全地方政府农村公共产品供给决策公众参与机制,让农村公众以各种形式参与到地方政府农村公共产品供给决策的各个环节中来,把公众满意度作为最重要的绩效指标是构建绩效导向的地方政府农村公共产品供给决策责任机制的必然要求｡具体而言,一方面要做好决策信息公开,保障农民的知情权,另一方面则要建立各种灵活的机制使农村能有效地参与农村公共产品供给决策｡

参考资料:

[1] [2] [美]威廉姆・尼斯坎南.官僚制与公共经济学[M].王浦劬等译.北京:中国青年出版社,2004:275,038.

[3] Weber, M.(1978)Economy and Society, 2 vols. Berkeley, CA： University of California Press. Especially pp.1403

[4] [英]戴维・毕瑟姆.官僚制.韩志明,张毅译.吉林：吉林人民出版,2005:116.

[5] Whitaker, Gordon P.(1980).”Coproduction： Citizen Participation in Service Delivery.“Public Administration Review 40(May-June)： 240-246.

[6] 文森特・奥斯特罗姆.美国公共行政的思想危机[M].毛寿龙 译.上海:三联书店,1999,P36.

[7] 经济合作与发展组织.分散化的公共治理[M].北京：中信出版社,2004:40.

[9] 彭国甫.地方政府公共事业管理绩效评价研究[M].湖南：湖南人民出版社,2004:30-31.

[8] 彭国甫.地方政府绩效评估程序的制度安排[J].求索,2004,(10).

[11] 经济合作与发展组织.分散化的公共治理[M].北京：中信出版社,2004:47

[10] [法]托克维尔.论美国的民主(上)[M].北京:商务印书馆,1991:72.