浅谈美国的利益集团制度

【摘要】利益集团是美国共和政体的创始人所说的派系。利益集团制度是在美国政治实践中形成并发展的一种政治活动制度，该制度演进到目前已经成为美国政治制度的基本构成之一。理解这一制度，对于更好地理解美国的政治制度有着至关重要的意义。

【关键词】利益集团 利益集团制度 政治社团缺陷

基本概念

本文所指的利益集团是美国共和政体的创始人们所说的派系（他们将政党也当作派系）。派系是美国建国者们使用的术语，指政党和特定的利益团体或利益集团。对于制宪者们来说，重要的是怎样建立一个稳定有序的体制，使其既能尊重公民的自由又能防止多数人或一个处于支配地位的利益集团的暴政。詹姆斯·麦迪逊在《联邦党人文集》第十篇中提供了一个诊断、分析和解决的方法。他认为“派系存在的潜在原因是人的本性使然。”在承认美国人生活在一个利益集团的迷宫中这样的前提下，麦迪逊进一步指出：“派系存在的最普遍和最持久的根源是财产分配的多样化和不平等。”①在以这一思想为基础的美国宪法特别是第一修正案的保护下，利益集团得以存在和充分发展。利益集团主要通过下列各种活动方式来影响法律与政策：游说政府官员、对议员进行评估、竞选与影响竞选、提起与参与诉讼、造就公众压力等。

利益集团主要分为以下几类：经济利益集团，包括工商和劳工组织，如著名的“劳联—产联”（AFL-CIO）、美国律师协会（ABA）；意识形态或单一问题利益集团，如与持枪、堕胎、禁酒有关的团体；公共利益利益集团；对外政策利益集团；政府利益集团。这些不同类型的利益集团并不相互排斥。利益集团的多元性意味着在开放性的、多样化的利益集团之间存在竞争，有助于维护民主的价值观念并限制权力依重于任何一个集团。②利益集团曾经被抨击为民主程序的破坏者，后来被人们广泛看作是民主多元主义制度的本质内容。本特利和杜鲁门等政治理论家认为，利益集团是政治过程的基石，政治制度的变化可以视为是集团压力使然。人们不再把利益集图看作是对民主程序的威胁，因为人们认为，所有个人都可以自由地组织利益集团，当对某政治问题持特定见解的集团产生时，持相反见解的集团也可以产生出来，从而达到平衡。③可见利益集团实际上是对古典社会契约论实践的延续与发展。

利益集团的本质

托克维尔认为：“美国是世界上最便于组党结社和把这一强大手段用于多种多样目的的国家……美国的居民从小就知道必须依靠自己去克服生活的困难。他们对社会的主管当局投以不信任和怀疑的眼光，只在迫不得已的时候才向它求援。”④ 利益集团是对利益多元、个人自主和社会自治的反映。利益集团的形成和运作有利于实现法律的主体性和公共性的结合。“法治社会中和谐利益秩序的建构依赖于良性的利益整合机制和利益调控机制。”

充分且开放的利益集团制度使社会各阶层的利益得以反馈到政府行为中，有利于实现社会利益的最大化。这种制度满足了“促进法的公共性的前提条件”，即：实现主体的多元化；实现主体的组织化；认识人的共性，平等地对待每一个人，在单个利益集团内部成员间是平等的，在多个利益集团即使是存在着利益冲突的团体间，由于存在着共存、竞争、妥协的关系，集团之间也是平等的；宽容与妥协机制的形成。就我国的现实而言，培养民众的宽容妥协精神的意义在于：“弱势主体具有这种精神就更有可能在法律秩序允许的范围内提出权利主张，而不至于摧毁一切”，能够有效地缓解民众的仇富心态，“如果全社会都树立这种精神，不同利益主体就更有可能通过协商、妥协的方式，通过和平、渐进的道路解决彼此的利益矛盾，法的公共性便可以完满实现”。⑤

利益集团制度能够有效地对脆弱的个体进行资源性整合，并由一些专业从事政治活动的人士表达其利益诉求。从规范的角度考察，如果给予各种社会群体表达利益的途径，那么这些社会群体对由此形成的法律与政策将会充分认可，从而形成哈贝马斯理论中的“自主立法”⑥。

利益集团制度的缺陷

当然利益集团制度本身也有缺陷，对其的批评并不少见。如“利益集团分为‘圈内’集团和‘圈外’集团。‘圈内’集团可以定期与政府磋商，并对政策的制定和实施发挥积极的作用；‘圈外集团通常被政府视为非法，它们为在政治事务中获得立足之地而奋争。人们的注意力越来越多地集中于那种使某些利益集团获得‘公共地位’而另一些集团被排除在外的‘过滤’机制上，从而发现，利益集团已不再是将广泛的不同意见吸引到民主进程之中的机制，那些享有特权的利益集团，正在行使着相对远离民主监督的准公共权力。”⑦

部分利益集团有蜕变为既得利益集团的倾向。著名学者对利益集团的批判也不少见，如哈贝马斯认为：“商议性立法模式和法规指导对行政活动的严格约束，既受到倾向于自成一体的科层机构的威胁，也在同样程度上受到那些私人性社会权力之特权影响的威胁。但在美国，真正的问题被认为是……利益团体的影响，这些利益团体通过政府机构、以普遍利益为代价而追求其私人目标。”⑧自由主义大师哈耶克认为现代民主制度“在本世纪的发展过程中还生成出了一种由行会、工会和专业性组织构成的庞大且极其浪费的准政府机构；在很大程度上讲，所有这些机构都旨在实现这样一个目的，亦就是如何把政府所能给出的优惠待遇尽可能地搞到它们各自成员的腰包里。然而，它实际上只是为了回应（或者在一定程度上是为了在这个过程中免受损害）一个全能的多数政府不得不日益凭靠收买特定小群体的支持来维续其多数地位的趋势才建立起来的。在这些情势中，政治派系事实上已经蜕变成了有组织的利益群体之同盟，而这些同盟的行动则是由它们各自机制的内在逻辑所决定的，而不是由它们所认同的任何一般性原则或理想所决定的。”⑨

利益集团目前已经与政党、政府共同成为美国政治的三大支柱，成为现实中美国政治运作不可或缺的部分。利益集团的运作如果出现偏差，将对整个美国社会或特定群体的利益会造成较大的危害。但遗憾的是，这种偏差已经屡屡出现。主要表现为以下几点：

一是利益集团实际被少数核心人物控制。由于利益集团中的多数成员不可能参与对政府施加影响的活动，同时集团中的少数核心人物掌握着具有压倒性优势的各种社会资源，实际上往往只有少数核心人物能对政府施加影响，多数成员对少数核心成员的监督机制非常脆弱，此时少数核心人物的行为表面上是为维护本利益集团，实质上则是为了维护自身的利益。

二是弱势利益集团被强势利益集团压制。不同利益集团间也存在这种巨大差异。如在美国，由于工会对雇佣工人有着巨大的影响力，对政客而言，工人意味着大量的选票，因此一些政客的立法与政策草案经常有意识地偏向本国雇佣工人，而这对外来移民则是重大打击。

三是不同利益集团为了各自利益互相勾结。不同政党为了使自己的提案能够通过，寻求其他政党的支持，通过互相支持提案，或者在自己的提案中附加有利于对方的内容，来使自己的提案在议会中易于通过，这种策略在西方政党政治中很常见。只是在这里主体由政党变成了利益集团，但是美国的法律对于政党活动的规制比对利益集团活动的规制严格得多，而且美国两大政党之间基本是势均力敌的，换成利益集团就不一样了，因为有些利益集团根本没有同其他利益集团结盟的条件，比如与经济目的、政治目的利益集团相比，公益目的利益集团就缺乏吸引其他利益集团盟友的优势。

（作者单位均为河北大学政法学院；本文系2011年保定市哲学社会科学规划研究项目“借鉴商谈理论完善民生保障”成果，项目编号：201103030）

注释

①[美]詹姆斯·麦格雷戈·伯恩斯等：《民治政府—美国政府与政治》（第二十版），吴爱明，李亚梅等译，北京：中国人民大学出版社，2007年，第145～146页。

②同上，第147页。

③[英]戴维·米勒、韦农·波格丹诺主编：《布莱克维尔政治学百科全书》，邓正来等译，北京：中国政法大学出版社，2002年，第385页。

④[法]托克维尔：《论美国的民主》（上卷），董果良译，北京：商务印书馆，1988年，第213页。

⑤刘国利，朱勇：“法的主体性与公共性的分立与契合—对构建法治社会和谐利益秩序的一点思考”，《法制与社会发展》，2006年第3期。

⑥关于“自主立法”理论，可参见哈贝马斯著《在事实与规范之间：关于法律和民主法治国的商谈理论》，童世俊译，北京：生活·读书·新知三联书店，2003年，第338页。

⑦同上。

⑧[德]哈贝马斯：《在事实与规范之间—关于法律和民主法治国的商谈理论》。

⑨[英]弗里德利希·冯·哈耶克：《法律、立法与自由》（第二、三卷），邓正来，张守东，李静冰译，北京：中国大百科全书出版社，2000年，第284～285页。