学习英国房改经验的遗憾

我国1980年开始房改，与当年撒切尔夫人在英国搞房改同时，因而很自然地要学习英国的房改经验。遗憾的是，当年我们不了解英国从20世纪初至80年代推行现代住房制度和历次房改的全过程，而单纯去学其80年代的房改措施。加之对当时我国的住房制度的认识也不足，因而学习的效果很不尽人意。下面写的，是这些年增进了解的一些情况。

一、英国推行现代住房制度的主要原因

包括英国在内的许多国家，在进入资本主义社会后的一个相当长的时间里，一直视住房为一种生活必需品，是一种应由居民自行解决和市场自发调节的普通商品，政府不应该管。

进入资本主义社会以后，商品化、市场化和城市化都以封建社会无可企及的速度加快发展，并成为社会经济加快发展的巨大动力。它们的加快发展，特别是城市化的加快发展，又使得城市的住房问题日益突出。到了19世纪，住房问题已经到了十分严峻的程度。恩格斯在19世纪70年代著文，把以英国为首的住房问题定性为“住房灾难”，并严厉抨击资产阶级政府不管广大居民的住房问题。19世纪下半叶，许多国家的在野党、媒体和各界社会人士依据不断涌现的各种住房问题，频频批评政府，并广泛地讨论解决住房问题的办法。到19世纪末和20世纪初，许多国家的政府和各界人士逐步地达成的共识是：任凭市场自制调节，单纯靠居民自己的能力的旧制度，解决不好住房问题，改革旧住房制度势在必行。

20世纪初，英政府决定率先改革，推行与旧制度截然相反的新制度，许多住房问题专家称之为现代住房制度。这是英国的第一次房改。现代住房制度有两大特点：一是，住房问题不能任凭市场自发调节，政府必须介入进入调控和管理；二是，住房问题不能单纯依靠居民自己的能力去解决，对有困难的居民，必须由政府给以适度的住房福利（我国目前称之为住房社会保障）支持。许多专家还总结指出，英国推行现代住房制度具备有两个前提条件：一是民主化发展推动社会各界提高了认识，二是国民经济发展使之具有了承载能力。

二、英国现代住房制度的要点和其后的两次“房改”

在史无前例的条件下创建现代住房制度，只能根据自己的经济条件和认识条件摸索前进，因而各国的制度模式各有千秋。英国的制度属于初创时期的模式，其要点是：住房由政府（主要是中央政府）出资兴建，租给居民居住，租金由区议会确定。

纵观古今中外的改革，特别是“开头”的改革，很容易出现一些矫枉过正的问题，后世的住房专家认为英国的改革就有两方面“过”了一些。一是，尽力地摒弃商品化和市场化；二是，没有按照居民的不同收入进行分类供应，而是大包大揽让住公房的居民享受同样的租金优惠。

英国是一个老牌帝国主义国家，殖民地遍布全世界。靠剥削殖民地，英国成了当年经济实力强、居民收入高、住房底子厚的国家之一。在这样的条件下住房供应福利过了一点，政府仍能承担。大约用了20年左右的时间，英国的空房率就达到10%，也就是平均每100户居民有110套住房。这就使得英国成为较快解决住房灾难成绩显著的国家，还获得了“住在英国”的美誉。英国为了突显和巩固其解决住房问题的成就，还颁布了两条很有特色的法律：一是，一个区如果有公民成了没有住房的无家可归者，区议会和区政府要负法律责任；二是，子女结婚后仍与父母住在一套房内，就定性为无家可归者。

英国当初决定由区议会来确定房租的想法是，议会是民主机构，通过民主程序来确定的房租一定很合理。后来才发现，区议员主要是站在本区立场上，他们很难从全国的大局出发来确定合理的房租，而较多的是考虑下降房租以减少本区居民的支出。由于房租的一降再降，最终形成一种公房低租金格局。这就使得政府不仅每年要出资建公房，还要出资补贴房租过低不足维修之用的支出。这就是他们常说的，多建一套公房，政府多背一个包袱。

英国搞的是大福利国家。不仅住房福利高，医疗、教育、失业救济、养老等方面的福利，都要比许多国家高出一头。如果说单纯承担住房福利过了一些问题不大，而要承租各种福利都过了一些问题就大了。英国搞大福利的后果是，减少了用于扩大再生产的资金，使得英国在一个较长的时间里，成为欧洲各国中国民经济发展最慢的国家之一。因而，适度地减少过多福利的声和要求不断出现。1936年和1980年英国又搞了两次房改，主要是采取各种措施，尽多一些把公房卖给居民自有，以减轻政府背的包袱。特别是1980年撒切尔夫人搞的房改，还提出了“住房私有化”的口号，其目的是为了多卖出一些公房。英国中等收入者的房价收入比在3至6倍之间，有能力买房。英国后两次房改后，仍保留20%多的公房，没有触动低收入者（英国定为20%）和一部分中低收入者的既得利益，因而房改后没有出现住房难的问题。

英国在推行现代住房制度之初，确实摆出了要彻底摒弃住房商品化和住房市场化的态势。但是，对20世纪初原有的私房，以及1936年和1980年房改出售由公房变成的私房，仍允许自由租售（注：开初对私房租售有较多限制，后来逐步放松），因此许多住房专家认为，英国的现代住房制度，仍然是一种政府介入给以较多住房福利与住房商品化相结合的制度。

三、我国学习英国房改经验有关问题的浅析

（一）在我国房改的初期，曾多次派团到英国学习访问，并着重地汲取了撒切尔夫人的减少过多住房福利、“住房私有化”和出售公房的措施。撒切尔夫人的房改，仅仅是英国房改全过程的一部分，具有针对此前遗留问题而发的特殊性。我们当年在不了解其全过程的情况下去学其一部分特殊经验，必然会下出昏招。这是“知彼”不足造成的遗憾。

（二）解放后我国推行的是公房低租金制度，即政府和单位出资建公房，租给职工居住，收取很低的租金。如果我们当年能够了解英国房改的全过程，就能认识到，我国的住房制度与英国住房制度同一模式，是一种现代住房制度。有了这样的认识，就会看到它优于旧社会住房制度的许多长处，肯定它在建国后极端困难的条件下解决住房问题发挥的重要作用。在房改时就会用它作为改革起步的基础，而不会把它说得一无是处，并做出彻底它的决策。这是“知己”不足造成的遗憾。

（三）英国推行公房低租金制度，很快就较好地解决了住房问题，获得住在英国的美誉。而我国执行公房低租金制度，从1949年到1998年公布23号文时，过去了37年，城镇居民人均住房建筑面积只有十几平方米，仍然处于住房难的境地。究其主要原因，不是制度问题，而是我国与英国的经济实力差距过大。英国当时很富，底子又厚，只要政府稍微多拿出一些钱来，就能较快地解决住房困难问题。而我国当时很穷，为了多挤出一些钱来搞建设，要求人民艰苦奋斗。不仅对广大职工长期实行低工资，对住房建设的投入也不可能多。因而，把当年的住房难问题统统归咎于公房低租金制度，是不公平、不准确的。何况，现今我们推行的廉租屋，仍然是一种公房低租金制度。

（四）英国和其他推行现代住房制度国家共同坚持的理念是：住房问题不能任凭市场自发调节和不能单纯依靠居民自己的能力去解决。如果我国房改时就了解这一理念，就不会把住房商品化作为房改的指导思想而卖掉全部可以出售的公房。

（五）撒切尔夫人推行住房私有化出卖一部分公房，没有使住房问题恶化，为什么我国学习英国，并有过之而无不及地把可以出售的公房全部卖掉，却成了大昏招？这要在我的另一篇研讨其他推行现代住房制度国家经验的文章中才能说清楚，本文暂留一悬念。

（六）英国后两次房改都以减少过了头的福利为主要任务，是符合其国情的。而我国房改时还在实行低工资，人均住房建筑面积只有十几平方米，在世界各国中，属于国家穷、人民享受福利偏少的国家之一。针对这一情况，我们的任务应是努力发展经济，逐步提高人民福利。而当年却盲目地抄袭英国，提出反对住房福利化和福利分房等口号，这是知己知彼都不足造成的遗憾。

（七）英国住房制度的最大缺点是没有拉开档次、区别对待、让许多富裕居民也享受穷苦居民同样的住房福利。从理论上讲，我们也承认没有区别对待，是我国原住房制度的一个缺点。但要结合当年的实际，就颇费思量。因为当年我们实行的是低工资制，有没有必要、有没有条件去拉开房租的档次？如果硬要去拉，又能拉开多大的档次？