企业信用分类监管思考

未来世界经济走势表明,世界经济的竞争必将由价格、质量、服务的竞争,发展为信用竞争为主要手段的全方位竞争,竞争战略必然包含信用制胜的内容。由于我国市场经济发展的特殊性,市场理性发展相对欠缺,有相当一部分的市场行为承诺与实践不符,使得市场信任感匮乏,导致信用链条的薄弱,最终影响市场的良性发展。为此,党的**提出了要“健全现代市场经济的社会信用体系”,十六届三中全会《决定》进一步提出:“形成以道德为支撑、产权为基础、法律为保障的社会信用制度,是建设现代市场体系的必要条件。”国家工商总局把20**年定位为“诚信建设推进年”,大力推进企业信用分类监管,加强企业信用管理体系建设。

建立在经济户口基础上的企业信用管理体系的核心目的就是要寻找一条以治本为主的维护市场经济秩序的长效机制。要制止住不讲诚信肆意违法的势头,单靠加重处罚是有限度的,只有使其在市场经济活动中付出二次成本,甚至是长期的成本,丢掉部分或全部市场份额,才能让各类经营者视诚信为生命。

一、企业信用监管是构建社会诚信体系的基础，工商行政管理机关是企业信用监管的主力军

现代市场经济环境下,政府主要发挥宏观调控和市场监管作用、行使广泛的监督职权。通过支持引导守信行为,及时惩戒失信行为,保障基础信用的健康发展。1998年6月国务院批准的国家工商局“三定方案”中明确规定监督管理市场是工商行政管理机关的基本职责。长期以来,工商行政管理机关负责市场主体的登记注册,从而掌握了企业以及个体工商户的大量原始材料和数据,形成了完整准确的市场主体身份信息记录;通过各种专项管理、巡查、年检等措施和办法,对企业的市场交易行为和竞争行为进行了全过程的监控,对市场主体的商标使用、合同履行、广告、消费者权益保护等予以全面监管,积累了丰富的监管信息;由于逐年建立了一整套行之有效的规章制度,工商队伍的文化素质、执法素质、业务能力均有所提高。特别是“管办脱钩”、省以下垂直管理和机构改革以来,整个系统的机动性和权威性得到了进一步加强。与其他政府机关相比,企业经营行为与工商行政管理机关监管职能紧密相连,在建设社会信用体系方面,有着明显的优势。

多年的执法实践使我们深刻认识到,企业是参与市场交易的最基本因素,因而企业信用是社会信用体系的一个主要方面,建立和完善企业信用监管是构建社会信用体系的基础。同时,入世、深化改革和健全现代市场体系,也对创新监管模式提出了迫切的要求。实践证明,企业信用监管是行之有效的监管措施,已经得到了全社会的认可。可以说,工商行政管理部门在信用体系建设上有着义不容辞的责任,也有着独特的、难以替代的地位。

二、企业信用分类监管的实施

北京市工商局顺应市场经济发展形势,根据北京市的实际情况,自20**年起在推进企业信用监管、促进社会信用体系建设方面作了一些尝试和探索。建立了消费者权益保护机制(12315投诉系统、消费者权益保护机构)、经营者的诚信机制(企业信用信息系统)、监督管理者的责任机制(经济户口分类分级、“网格”化责任),搭建了对企业实施信用监管的基本框架,初步建立了企业信用监管体系。

企业信用监管的内容包括三类信息:一是企业身份信息,企业登记注册情况、日常监管记录和年检情况;二是良好行为信息,包括企业被市级以上政府部门和行业协会奖励表彰情;三是企业不良行为信息,分为企业不良行为预警信息和企业不良行为警示信息,预警信息主要记录企业一般性违法行为,但未达到向社会公示的程度;警示信息主要记录企业严重违法失信行为,除政府有关部门依法要限制其登记行为和行政审批外,还要提示社会上广大经营者和消费者在同该企业进行经济往来时提高警惕。

北京市工商局建立的良好行为记录、不良行为记录和不良行为警示系统为政府信息的公开搭建了平台,2002年建成北京市企业信用信息系统并与45个政府职能部门联通,为消费者和经营者了解市场主体情况提供了畅通的渠道。

(一)企业信用分类监管制度

实施分类监管是企业信用监管体系的重要环节。它既是创新监管模式的要求,也是科学解决目前人员少、任务重矛盾的有效途径。企业信用分类监管是工商行政管理机关为提高企业诚信意识和市场信用水平,依法将所掌握企业的市场准入、经营水平、市场退出等活动信息,借助信息化手段,进行内部信用评价,按照企业信用状况划分不同的监管类别,实行分类管理,并进行信用奖惩、公示、修复的监管方式。我局2003年6月始,按照风险度和信誉度对市场主体进行分类分级,结合辖区内地区、行业和市场主体的不同风险类别和信誉级别,分别予以重点监管、适度监管和一般监管。对风险程度高、信誉等级低的密切关注,实施重点监管,对风险程度低、信誉等级高的的地区、行业和市场主体以行政指导和服务为主,减少或免予巡查、年检中可以实行免审,这样既提高了工作效率,又对重点监控对象加大了监管力度,防范了风险。

在《关于深化企业监管方式改革的若干意见》中,制定了企业信用分类监管指标的量化标准,具体如下:

A类:从事文化娱乐、互联网上网、中介服务和经营洗浴、美容美发、小煤窑、非煤矿山、化学危险品、石油存贮销售等以及未取得专项许可或审批(包括后置许可或审批)的企业和个体工商户;登记地告知的异地经营企业。

B类:位于主要街巷、学校和党政机关周边、旅游景点、城乡结合部等重点地区的企业和个体工商户。

C类:一类、二类以外的企业和个体工商户。

我局将企业信用标准依据信用度分为四级,但具体指标的设置与国家局不尽相同,具体如下:

I级(黑牌企业):严重失信警示企业——有不良行为警示信息,且在限制、记录期限内的企业和个体工商户;

II级(黄牌企业):失信提示企业——有不良行为提示信息,且在记录期限内以及登记注册不满两年的企业和个体工商户;

III级(蓝牌企业):一般企业——无不良行为信息或虽有不良行为信息,但已超过限制、记录期限且近两年年检结果为A级或验照为合格的企业和个体工商户;

IV级(绿牌企业):守信企业——有良好信息(含推选的“优秀信用企业”),且无不良行为信息,近两年年检结果为A级或验照为合格的企业和个体工商户。

国家局《关于对企业实行信用分类监管的意见》中将企业信用标准分为守信、警示、失信和严重失信四个级别,但未对无劣无优的一般经营企业进行信用标准划分。这类企业在市场主体比例中占大多数,若简单将其列入守信企业则对具有良好信用的企业有失公允,起不到激励守信的作用。在此,我们建议暂时保留我局的企业信用分级标准,待国家局《意见》全面实施后,再进行对接。

企业信用分类监管方式的建立直接推动了政府信用立法的进程。我局牵头起草《北京市行政机关归集和公布企业信用信息管理办法》和《北京市企业信用信息系统实施方案》。它们的出台为推动我市企业信用体系建设提供了可靠的制度保证,提升了制度信用体系建设的水平。与之相配套的是我局依据上述市政府规章制定了《北京市工商行政管理局实施归集和公布企业信用信息管理规定(试行)》及《关于深化企业监管方式改革的若干意见》,对企业信用激励机制、预警机制、失信惩戒机制、严重失信淘汰机制的建立提供了可具体操作的方法和途径。

(二)企业信用分类监管的实施和保障

英国古典政治经济学的杰出代表和理论体系的创始人亚当-斯密提出过“看不见的手”理论,即市场机制自动调节促使经济趋于均衡的理论,让市场对那些违法者、失信的企业给予有利的惩罚。企业信用分类监管制度正是前人理论的具体实践,它集事前防范、事中监控和事后规范功能为一体,从源头上完善国家市场监控体系,及早发现、及时纠正和制止市场违法行为,从而实现市场秩序监管的良性循环。

20**年以来,我们逐年对经济户口进行普查与清理,使经济户口的户数接近实际。随着企业信用分类监管理念的提出以及信用体系建设的逐步实施,对执法巡查进行了重新定位和规范,并根据企业信用类别,分别确定了“适时、定时、及时、随时”的巡查周期,建立企业分类分级识别系统,结合动态监管情况自动调整类别升降和确定巡查周期,减少了对企业正常经营活动的干扰,加大了对高风险、低信用企业的监管力度。在对市场秩序实施全程监管中,建立了约见法定代表人、行政执法建议、信用预警、公示披露和警示限制、信用修复等制度,以完善分类监管,提高监管效能,引导和促使经营者加强自律管理。同时,实施辖区经济户口管理责任“网格”化,通过分局、工商所、巡查干部三级责任人,层层分解监管责任,并引入绩效考核和效能监察,保证信用分类监管工作的全面实施。

全面实施企业信用分类监管,尤其需要强大的信息化技术来支撑。当前,我们正积极响应国家局“金信”工程,尽早开发已运行的“金网”二期和弥补“企业信用信息系统”,以满足基层繁重的业务工作需要,使我们的企业信用监管体系更加稳固。今年,各区县分局在当地政府的统一领导下,区县级企业信用信息系统正在建设之中,结合本地实际情况,引导、创建辖区诚信企业。相信不久将形成国家局、市局、分局三级信用信息网络平台。

2003年10月,按照国家总局创建“百万守信企业”活动要求,我局与北京市社团管理办公室共同在全市开展了“守信企业”公示活动。凡符合申报标准的企业均可自愿参加,经所属行业协会考核推荐,通过四家有影响的网站向社会广泛征询意见后,对符合“守信企业”标准的,记入《北京市企业信用信息系统》的“良好信息系统”,并通过各种媒介向社会公示和宣传。“守信企业”可免予日常检查、年检中免予审查,并享有办理行政事项的优先权;有关部门和单位在组织招投标、举办各种商事和展览活动时,将优先选择“守信企业”。这样,由“守信企业”构成的“绿名单”与失信企业构成的“黑名单”相互对应,完善了企业信用激励机制和失信企业惩戒、淘汰机制。

此外,我们在信用修复、“守信企业”公示中引进行业协会建立业内诚信制度,强化了其信用管理的职能。对于行业协会来说,通过对申报企业的审核、推荐,提高了在业内中的威信和地位,以及对整个行业的组织与管理能力,推动了行业自律机制的建立和完善。

三、当前信用分类监管存在的问题

经过一段时间的试运行,企业信用分类监管工作在取得明显成果并引起社会广泛关注的同时,也暴露出一些问题。主要如下:

(一)企业信用监管的法律依据不足。信用管理是涉及社会多个行业、多个部门连锁式反应的系统工程,必须建立一套完善的与信用相关的法律、法规体系,并进行规范化运作,才能使之健康发展。就当前信用分类监管工作而言,在现行的工商法律、法规中我们只能以《反不正当竞争法》的“诚实信用”原则和《公司法》对违法当事人的限制性规定做参照,因此急需制定相关法律、法规作为行政保障,包括披露、公示违法失信企业时出现的不当行政的法律救济措施。

(二)企业信用评价奖惩机制不健全,相应措施不到位。在以信用为本质的市场经济体系中,信用评价对促进资本市场的形成、提高市场运行效率、维护资本和交易的稳定,发挥着不可替代的重要作用。在西方发达国家经济运行中国家政策、政府管理、法律环境、行业标准、征信手段、评价方法等等,都有着一套成熟的理论和长期的实践。我们目前企业信用评价奖惩机制实际上是从信息归集、信息评价、信息工商局一家在包打天下,这种状态必将导致工商承担不当行政的后果。

(三)企业信用信息监管平台仍需政府部门的大力支持。企业信用监管体系的建立,需要具备监管功能的各政府部门的积极参与,但由于“各自为政”观念的根深地固,各政府部门交流信息主动性不够,导致当前企业信用监管信息较单一,未能真正建立起社会信用联动、联防机制。

(四)企业信用管理的网络技术保障问题。企业信用信息的管理是一个庞大的社会系统工程,仅政府部门就涉及几十个,除此之外还有银行和众多的信用评估、咨询机构,需要一个公用的企业信用数据库和与此连接的多个部门和单位局域网。因此,网络技术保障和与之相关的专门人才问题至关重要。

(五)区域实施信用分类监管的局限性问题。国家局《关于对企业实行信用分类监管的意见》规定了具体的分类管理的标准,但各地情况不同,若“金信工程”实施后就存在如何有效对接的问题。解决不好,就不能真正发挥信用分类监管的巨大作用。

四、完善企业信用分类监管的建议

(一)建设企业信用体系必须立法先行,但从发达国家的经验看,制定一部完备的企业信用法律需要一个长期过程。要求我国马上出台一部《信用法》是不现实,而建立和完善企业信用体系客观上又需要法律体系作为保障。从北京市的实践,在立法条件尚未成熟时由工商局起草并出台了北京市人民政府106号令《北京市行政机关归集和公布企业信用信息管理办法》,先以部门规章对企业信用行为进行规范。各地可否以此为鉴,制定信用监管的地方性法规或部门规章,为今后国家正式法律的出台积累经验,待条件成熟时再上升为法律层次。此外,近期在修改《公司法》、《反不正当竞争法》时应考虑适当增加一些相关条款。

(二)国家总局要征集各地意见的基础上,完善和补充企业信用分类监管工作,同时加快“金信”工程的建设,尽早开发一套能够基本满足各级工商部门企业信用监管需要的示范性、框架性企业信用分类监管应用软件。各地通过与其对接实现企业信用监管信息的全国共享,发挥企业信用分类监管的最大效能。

(三)各地区在具体制定企业分类监管标准时,不应将分类标准过于细化、统一。要考虑到辖区企业不同分布状况适当粗化,不要搞一刀切,给具体执行部门充分的调整度和操作空间,以便基层依据辖区实际情况对照企业分类标准,制定各自监管重点并具体实施。

(四)保证监管数据的准确性,是发挥信息资源作用的基础。从全系统整体来讲,目前数据的质量还不够高,数据库中废数据、错数据、漏数据还不少。要在工作中加强采集、维护的管理,坚持“谁管理、谁录入,谁处罚、谁录入”，严格数据管理的制度落实和责任追究,为信用分类监管作用发挥提供基础保障。通过实施企业信用分类监管的数字化、网络化,要使工商信用管理系统成为各地社会信用体系的基础。要争取地方政府的大力支持,借助政府专网将各相关部门的信息纳入该系统中,实现各部门之间的信息共享、职能互补和工作的互动,形成“一入黑名单,各部门亮黄牌”的联动机制,从而扩大工商机关在打造社会信用监管体系中的作用和地位。

(五)信用修复,是为违法失信企业纠正过失、恢复信用提供的重要渠道为了完善企业信用监管体系,引导违法失信企业纠正过失、修复信用,重新参与市场竞争,2003年7月制定了《北京市工商局关于违法失信企业信用修复的实施意见(试行)》。在利用信用公示手段加大信用惩戒力度,提高失信成本的同时,对确有悔改表现的企业,借鉴发达国家的做法,将“信用修复”的概念引入企业信用监管体系中。对信用缺失企业通过在一定期限内实施主动整改,自我纠正违法失信行为,减轻和消除给社会带来的不良后果,从而达到提前解除信用警示限制,重新建立企业社会信用的目的。目前,尝试性地引入信用中介机构参与信用修复工作,充分发挥信用评价的社会性,减少行政干预。体现了企业信用监管体系的人性化管理。

(六)充分发挥行业协会的作用,强化行业协会引导业内企业建立信用自律制度,加强行业征信的职能。工商机关要成为企业信用评价的引导者,通过指导行业协会共同促进企业信用建设,这是一种适应市场经济发展需要的改革和创新;行业协会参与政府信用管理的同时也强化了对整个行业的组织与管理能力,形成了“行政执法、行业自律、舆论监督、群众参与”的市场监管体系。

企业信用监管体系的建设在我国仅仅是刚开头,企业信用监管工作仍处于摸索阶段,需完善的地方还很多。作为“首善之区”,我们要在国家总局和北京市政府的领导支持下,大胆探索、勇于创新,在深层次推进信用体系建设的征程上,作出应有的贡献。