土地储备制度法律机理浅析

[关键词]土地储备;法律制度;法律原则

一、土地储备制度产生与发展的法律动因

1.土地资源自身稀缺性与人类日益增长的经济需求之矛盾是催生土地储备法律规范的沃土,土地是人类得以生存与发展的物质载体,是“一切生产和一切存在的源泉。然而,作为一种自然资源,土地具有稀缺性。所谓稀缺性,是指土地因其位置的固定性、面积的有限性而不可再生,不能为人类所无限度的利用的一种自然属性。土地的稀缺性是相对于人类无限需求而言的。土地的稀缺性是源于其不可再生性,土地资源自身的稀缺性与人类日益增长的经济需求之间就存在不可避免的矛盾。为了缓解这种矛盾,客观上要求在土地上建立一种行之有效的秩序性规范――法律规范,一方面以确定土地权利归属和流转,另一方面,据以规制各种对土地资源进行破坏与浪费的非理,以期实现土地资源的最优化开发与利用。土地储备法律规范正是这种社会客观需要催生的必然结果。

2.国家对土地资源的宏观调控是土地储备法律制度产生的制度动因。在市场经济条件下,在长期的实践当中,世界各国逐渐形成了一整套对经济进行宏观调控的制度。通过宏观调控手段如价格、利率、税收、财政转移支付等的调节,一方面使社会需求总量与供给总量趋于平衡,另一方面则使社会的供给与需求结构达到平衡,从而令资源配置趋于合理。土地储备制度产生极为重要的一个法律制度动因即是:顺应国家对土地资源进行宏观调控的需要,用制度的法律化规制土地市场,使土地资源发挥尽可能大的效用。

3.土地价值的可估算性及市场主体的逐利性是土地储备法律制度诞生的现实动因。土地作为一种典型地不动产,总是固定在地球表面某一确定的经纬度上。随之科技的进步,现代人对土地的利用越来越走向集约化,土地的价值总体上处于上升趋势。相应的,人们对土地价值的评估和测算也日趋精密与完善。正是土地价值的这种可估算性及人们利用土地创造财富的逐利心理,推动着土地储备法律制度这一调整市场主体合理、有序利用土地的规范的产生。

二、土地储备制度应遵循的法律原则

1.合法运作原则。合法运作原则是指土地储备制度地运作必须在实质上和形式上都符合法律法规地规定,不得在法律法规之外运行。加快土地储备相关制度的立法,使其在法律规范范围内有序运作无疑意义重大。

2.资源优化配置原则。土地储备法律制度的构建须符合资源优化配置原则。土地资源的优化配置原则是指土地资源在生产和再生产过程中各个环节上的合理、有效的流动和配备。我国的社会主义市场经济,就是要使市场在国家宏观调控下对资源配置起基础性作用。土地储备制度在资源的优化配置上应当采用拍卖出让形式,减少、消灭协议出让方式,使土地使用权出让真正走向市场化、规范化。

3.可持续发展原则。持续发展是在人类面临科技进步与生态环境恶化、贫富差距日益拉大这两大社会失衡的背景下而产生的一种新型的发展观,从而实现自然资源、人文资源在现在与将来的高效、持续发展。土地储备制度应当遵循可持续发展原则,在土地的收购、储备与使用权移转过程中,应当充分考虑土地资源的长远规划与短期利用的矛盾,考虑基于土地的社会经济长远发展与资源消耗的协调,避免盲目放地等政府短期行为。

4.土地使用权竞争性出让原则。土地储备中心收购土地之后,应当坚持竞争性出让原则,严格控制非竞争性出让即协议出让的数量。让最有实力的开发商得到最好土地的最公平的方法即是竞争。与拍卖、招标、挂牌等竞争性方式出让土地,较之协议出让既有实现土地资源优化配置与国有资产保值增值之效,又可减少暗箱操作,抑制腐败现象的产生。

5.社会效益优先原则。社会效益优先原则是指在土地储备制度的整个运作流程及其价值取向上,当出现政府利益、个人利益与社会公共利益不一致的情形时,应当优先考虑社会效益。土地储备制度的运行应当遵循社会效益优先原则,这是其实现国家宏观调控职能和资源优化配置的前提,也是实现土地资源可持续性发展的保障。政府在进行土地收购时,应当在符合城市整体规划的前提下,不得侵犯被收购者及相关市场主体的合法权益。

三、机构设置及法律制度

目前土地收购储备机构设置的模式有两种,一种是单一结构,土地储备机构隶属土地管理部门,如上海;另一种是双结构,即土地收购储备委员会和土地收购储备机构,土地收购储备委员会由政府设立,成员由土地、财政、计划、规划等部门组成,任务是协调收购-储备-出让政策,土地储备机构隶属于土地管理部门,接受收购储备委员会的领导和监督。

实施土地储备制度,尚需工作运行的制度予以保证。要保证部门之间的协调、有效,减少运行环节,提高土地储备和土地资产运营效益,必须制订科学的土地收购、储备和供应计划,并与整个城市经济发展、用地计划、旧城改造计划、近期建设计划、房地产开发计划、资金筹措计划等有机的结合起来,把有关责任分解到各职能部门,协调行动。因此,土地收购储备机制是一个复杂的系统工程,需要规划、计划、建设、财政、土地等许多政府职能部门的紧密配合。如城市土地利用用途要受城市规划所制约。《城市规划法》第二十九条规定:“城市规划区内的土地利用和各项建设必须符合城市规划,服从规划管理。”在城市中相同经济区位不同用途的土地其价值差别很大。土地储备制度的一个目的是要获得土地市场的垄断收益,而储备的土地的规划用途及规划指标的控制,是否与这个时期市场的土地需求结构相适应,是否能获得相应的投资收益,对土地储备机制的运作影响很大。从这一点讲,规划部门与土地管理部门的协作效率就非常重要。(编辑/刘佳)