对公益性政府投资项目监管制度设计的思考

摘要：通过我国现有公益性政府投资监管制度弊端的分析，提出将委托原理引入

公益性政府投资管理领域。

关键词：政府投资 制度设计 分析

中图分类号： F830.59 文献标识码： A 文章编号：

我国公益性政府投资项目的投资控制实行的是投资概算控制制度，项目投资原则上不能超过批准的投资概算。从2003年7月1日开始在全国实施《建设工程量清单计价》模式，决定了建筑施工合同宜采用固定单价合同。

然而，在工程量清单招标采用固定单价合同结算模式下，公益性政府投资项目的结算价却大大超过合同价似乎几成惯例。据2009年送审项目的统计，某市公共性政府投资项目的结算百分之百超合同价。“三超”现象，仍是政府投资管理的顽疾。如何设计合理监管制度，对政府投资项目实行有效合理的约束和控制，已成为急需研究的课题。

相对于非政府投资项目而言，公益性政府投资项目的主体是政府，但政府业主也不是真正的所有者，履行的只是托管人的职能，表现为：

首先，政府作为全体公民的人对公共性政府投资项目进行管理；

其次，在行使人权力时，政府又必须委托特定的主体来完成，如将投资决策权委托给发改部门，资金占用权委给财政部门，审计监督权委托给审计部门，项目实施管理权委托给项目建设单位。这时，这些部门就成为人，政府则变成委托人；

最后，为实施项目建设，项目业主又必须将设计、施工、监理等委托给相对应的单位。

这样在公益性政府投资项目实施过程中，形成了一个多层委托关系。

经济学上委托关系泛指任何一种涉及不对称信息的交易，交易中有信息优势的一方称人，另一方称委托人。信息不对称指的是交易双方掌握的有关交易信息在准确性、全面性、及时性、连贯性方面存在差异。

由于委托人和人双方信息不对称以及各自追求的目标利益不可能完全一致，于是便产生了问题，出现逆向选择和道德风险，逆向选择是指委托人在交易中处于信息不利地位，不了解方的真实情况，可能把事情交给最不称职的方，导致事与愿违，获得最不利于自己的交易结果。而道德风险则是指关系形成后，在机会主义的动机下，方利用其信息优势会隐瞒对委托方不利的信息和行为，让委托方遭受损失，方则通过损人而实现利已的目的。

委托和信息不对称原理告诉我们，公益性政府投资监管必须有一个有效的激励约束机制才能行之有效。

目前，我国大部地区在实施公益性政府投资项目过程中，仍沿袭计划经济下的传统管理模式：由政府部门出面临时组建项目法人，这种法人的组建方式一般为：项目班子临时组织，项目负责人由政府任命，项目班子成员由负责人或部门确定。

这种建设项目的组织管理模式的缺陷具体主要表现如下：

1、法人缺位。由政府部门出面临时组建的项目法人，不具自负盈亏和自主决策的独立地位，项目管理权来源于上级行政的多重委托而非经济委托。在本质上一定程度存在政企不分和责任主体不明确的问题，一次性业主，项目班子代表政府管理，经济形同虚设，造成主体法人缺位，给人有机可乘。

2、建管同体。我国公益性投资项目资金主要来源于国有资金，而现有的管理模式，项目法人又常常是该项目的主管部门，如水利工程由水利部门作为业主，公路工程由交通部门作为业主，市政工程的业主也由建设部门承担。在这个共同体内，建设单位、使用单位、设计、施工、监理一应俱全，都归属于同一个上级主管部门管理，属于典型的“同体监理”“同体设计”“同体施工”和“同体建设”，临时项目法人（建设单位）在项目的建设过程中有自身的利益要求。

3、问题。目前我国建筑市场已形成了以业主为发起方，以设计单位、施工单位、供应商为主的承建方，以监理单位为主的中介服务三元市场。业主通过委托监理单位对项目的进度、质量、造价进行监控和协调。但由于各项目主体的利益诉求不同，特别是在信息不对称状态下，容易产生逆向选择和道德风险。项目主业仅仅对工程建设的质量和建设进度负责，无需承担投资责任，而且增加投资对其管理和政绩又有莫大的好处，百利而无一害。所以，更有动力和激励，促使项目业主扩大建设规模和标准，直接增加投资，甚至是无效投资。这样一来“三超现象”始终得不到解决也就不难理解了。

工程造价的控制是一个复杂的系统工程，贯穿于投资决策、设计、施工、竣工结算等建设程序各个阶段全过程的控制。工程造价在其不同阶段具有不同的特殊性，据统计，各个阶段的工作对工程造价的影响程度分别为：投资决策75~95%，设计阶段35~75%，施工阶段5~35%，竣工决算阶段0~5%[1]。

很明显，工程投资控制应是以投资决策和设计阶段为重点的建设全过程控制，采用技术与经济相结合的手段，动态地、主动地控制投资。

现阶段我们对公益性政府投资项目的管理模式是：项目的概算审核由发改部门负责，项目预算和决算审核由财政部门负责，项目的施工设计、招投标、工程施工、竣工验收、编制工程决（结）算则由建设单位负责。审计部门对项目的预算执行情况和决算进行审计监督。

这样，全过程工程造价控制被分属于三个部门来承担，项目建设的一头一尾有发改、财政监管，但整个项目的建设过程基本上是建设单位说了算。由于各监管主体也存在不一致的利益诉求，很自然，工程监管主体在不同阶段对造价控制的态度和动机也就不一样。这种投资控制管理方式在公益性政府投资工程实际运作中也存在弊端，表现为：

1、监管主体繁多,由于全过程工程造价控制权被严重分割给三个部门，造成监督机构设置过狭窄，缺少综合性与全局性、没有一个监管部门拥有工程造价全过程的信息和权威，以监控风险性体系，无法识别并制约增加项目投资的不当行为，造成政府管理部门对项目投资监控不力。

2、监管标准不一，监管重叠与监管真空共存，工程建设领域存在监管套利行为。监管主体设置不合理、容易引起政出多门，发生政府平行管理部门造成的“反公地悲剧”现象，给者的逆向选择和道德风险行为提供了空间。

3、监管功能重叠，监管资源浪费，造成监管效率降低，必然引起交易成本的增加，提高政府部门的监管成本。

因此，我们必须将委托理论，引入公益性政府投资管理领域，完善项目法人责任制度，建立严格的激励和束约制度，设立“综合性独立监管机构”，参与项目全过程监管，尤其是日常事项的监管。

参考文献：

[1]杨焕彩等 《建设工程造价管理 [M] 》 北京中国计划出版社 2000：125—126