预算先行 12期

预算改革，是财税体制改革中的重要一环。

而预算改革又可以大致分为两个方向：预算制度的改革和预算技术的改革。这两点分别代表了财政预算工作中的“思”与“行”。预算作为财政工作的核心，在本次广西深化财税改革的整个流程中，也发挥了自己的“主线”作用。

制度篇：公开，完善，绩效

“既然要公开，我们就尽量把它公开的更加彻底一点吧。”边境小城，广西崇左市宁明县财政局，一位工作人员在提到预算公开的时候如此表示。

相对于一些表示要“谨慎公开”的省份，广西明显在这方面和他们有所不同，对预算公开均表示“从快从细”。他们表示，今年的主要任务是细化政府预决算公开内容，扩大部门预决算公开范围，加大“三公”经费公开力度，积极推进财税优惠政策等财政政策公开和健全预算标准体系。

但公开预算的前提，是要有一本完善的、清晰的预算，并规范预算执行管理。这也是一个老生常谈的话题，但广西财政对此有着更加细致的要求。广西自治区财政厅预算处主任科员高永标表示，就广西现状而言，我们突出抓好以下五个方面的工作：

一是健全预算标准体系。进一步完善基本支出定额标准体系，加快推进项目支出定额标准体系建设，充分发挥支出标准在预算编制和管理中的基础支撑作用。二是细化预算编制。财政总预算和部门预算支出要全部细化公开到功能分类的项级科目，并按经济分类科目进行细化;专项转移支付预算要按项目按地区编制。三是建立定位清晰、分工明确的政府预算体系。将政府收支全部纳入预算管理。建立政府性基金预算统筹使用部分调入一般公共预算的机制，国有资本经营预算资金调入一般公共预算的比例到2020年提高到30%以上。加强社会保险基金预算管理，确保基金结余保值增值，在精算平衡的基础上实现社会保险基金制度的可持续运行。四是按照中央统一部署，有序推进重点支出与财政收支增幅或生产总值挂钩项目的清理规范工作，不再采取先确定支出总额再安排具体项目的办法。五是硬化预算约束，预算未安排事项一律不得支出。年度预算执行中除救灾等应急支出通过动支预备费解决外，一般不出台增加当年支出的政策，一些必须出台的政策通过以后年度预算安排资金。

此外，加强预算绩效管理也是广西财政在预算管理制度改革方面实施的重要举措之一。广西自治区财政厅预算绩效管理局副局长赵嵩桥表示，明年的主要任务是进一步完善预算绩效管理制度体系和评价指标体系，逐步扩大预算绩效管理范围和增加预算绩效评价项目，着力推动各级财政项目支出绩效评价，同时开展部门整体支出、市县财政支出管理和财政政策等方面的绩效综合评价，并加强绩效评价结果应用。

赵嵩桥还表示，今年广西成立了专门的财政预算绩效管理局，进一步加强预算绩效组织机构建设，标志着广西预算绩效管理工作迈上一个新台阶，也显示了广西对财政预算绩效管理工作的高度重视。

“虽然我们起步并不是那么早，但我们借鉴了多个兄弟省份的先进经验和做法后，给予了预算绩效管理工作最高规格的重视。”他说。

技术篇：长期，执行，债务

高永标表示，从预算技术上来看，下一年需要调整预算审核的重点。一般公共预算审核的重点由财政收支平衡状态、赤字规模向支出预算和支出政策拓展;强化支出预算约束，预算执行中如需增加或减少支出预算总规模，必须报经本级人大常委会审查批准;收入预算从约束性转为预期性。自治区本级一般公共预算为没有收益的公益性事业发展可编列赤字，通过举借一般债务予以弥补;自治区本级政府性基金预算为有一定收益的公益性事业发展可编列赤字，通过举借专项债务予以弥补。国有资本经营预算按照收支平衡的原则编制，不列赤字。

跨年度预算平衡机制，是新一轮财税改革中需要重点突破的方面，广西财政也将在这方面严格按照新《预算法》相关规定执行。在一般公共预算执行中如出现超收，原则上用于削减财政赤字、化解政府债务或补充预算稳定基金;如出现短收，通过调入预算稳定调节基金或其他预算资金、削减支出实现平衡。市、县政府通过申请上级政府临时救助实现平衡，并在下一年度预算中归还。政府性基金预算和国有资本经营预算执行中如出现超收，结转下年或调入一般公共预算安排使用;如出现短收，通过削减支出实现平衡。

而这种平衡，势必推动广西财政实行中期财政规划管理。在采访中我们了解到，与其他地区类似，广西中期财政规划按照三年滚动方式编制，第一年规划约束下一年度预算，后两年规划指引相应年度预算;年度预算执行结束后，对后两年规划及时进行调整，再添加一个年度规划，形成新一轮中期财政规划。

但在我们的采访中，一些基层财政人也反映，理论和实际还是存在着一定的差距。例如在现有专项转移支付依然过多的情况下，一旦出现短收，一些配套资金是无法通过削减支出实现平衡的。而一些地区如果正处在产业转型期（这种转型通常需要持续3―5年甚至更长），一旦接受了上级政府的临时救助资金，下一年预算中依然无法归还，就又陷入上级财政为下级财政长期“兜底”的情况。

鉴于近年来财政形势严峻，广西财政人表示，不仅要把钱“花好”，更好把钱“管好”。预算未安排事项一律不得支出，一些必须出台的政策通过以后年度预算安排资金。不同预算科目、预算级次或者项目间的预算资金需要调剂使用的，严格按照规定办理。

在这种过“紧日子”的大环境之下，广西财政也对存量债务的化解做出了相对的考量。广西自治区财政厅政府债务管理办公室主任科员李昂表示，虽然广西相对于部分兄弟省份来说债务压力不算特别大，但由于新增财源较少、可用财力增加有限等诸多原因，实际偿债压力也并不算小。

为了解决存量债务，以及控制未来可能发生的过量政府债务，广西自治区财政厅正在着手健全完善政府性债务管理体系，出台全区政府性债务综合管理意见，建立健全政府性债务规模控制、风险预警、债务考核等管理制度。

为了逐步建立以政府债券为主体的政府举债融资机制，剥离融资平台公司政府融资职能，广西财政对融资平台存量债务主要分三类进行处置：对商业房地产开发等经营性项目，与政府脱钩，完全推向市场，债务转化为一般企业债务;对供水供气、垃圾处理等可以吸引社会资本参与的公益性项目，积极推广政府和社会资本合作模式（PPP模式），其债务由项目公司按照市场化原则举借和偿还，政府按照事先约定，承担特许经营权给予、财政补贴、合理定价等责任，不承担偿债责任;对难以吸引社会资本参与、确实需要政府举债的公益性项目，由政府发行债券融资。统筹各类资金确保已使用政府性债务资金在建项目后续融资，优先保障项目续建和收尾。

他表示，除了按照中央财政要求，自治区财政需要严格控制各级政府举债规模以外，如何建立起对整个政府债务的预警机制，也是目前我们亟待破解的难题。