地方政府融资平台的战略思路及后整理

当下讨论地方政府融资平台(以下简称平台)这样个尴尬的话题，着实有些不合时宜。然而，本人以“被”介入的形式从事政府投融资平台的建设和运营工作多年，感慨尤多，此间经历了多个银行竞相投贷的“密年”时期，也承受了整顿平台、封贷、抽贷乃至“霸王贷”的特殊困难，还体验了发放城投债券、中期票据、信托产品等的策划整理和申报事宜，其酸甜苦辣、无奈和重压非常人所能体验。这其中有经验、亦有教训，有研究、也有迷惘。本人以为深化和细化地方政府平台的创新和操作，应该是个绕不开的且必须面对的话题。所以还是将对平台的些经历和深思从实证的角度见诸于文字，既供操作者借鉴，更为研究者提供一些素材。

地方政府融资平台从应运而生到整顿，一直游走于行政与市场之间，同时也饱受舆论的褒肯和斥贬这两种截然不同的境遇。本文的视角侧重于整顿后期平台的战略出路及整理工作，以期为平台在后整理时期寻求合适的生存空间及走上一条属于自身的发展之路提供家之言。

一、存废之辩

伴随着地方发展和城市化的推进步伐，各级政府的投融资平台应运而生，至2009年6月盘点，地方政府融资平台贷款余额7.38万亿元，约占贷款总额的18％。于是因“数额大”而产生的种危机感占据主流，为规避风险，全国展开了地方政府投融资平台的清理整顿工作。这轮以“刹车式”封贷为主要特征的“一人生病、大家吃药”的简单整顿，从宏观上确实控制了“量”的风险和地方的一些无序冲动，但在具体的平台运营中，某种程度上亦深化和衍生了平台的风险度，致使平台的信度、风险和投资运营在特殊的境况下嬗变了，甚至“妖魔”化了。可以设想一下，在市场经济的体系中，有哪个企业能在“刹车式”封贷的措施下生存呢，包括银行本身。当然，我们应该肯定从宏观上实施整顿的必要性和重要性，也应看到整顿对总量风险管控和平台质量提升所起到的作用，只是认为“一刀切”的整顿使平台在窒息中损伤过重，进而在非正常的语境中，甚至还浮出了平台的存废之争。这些都将使平台整顿后期的整理、平复和扩展走上一条困难之路。

地方政府融资平台的构架以融资为核心，各地的做法不一。本文研究的对象是指“融资、投资、建设、经营”的全链条平台企业，这也应该是平台企业适应市场竞争的合适选择和较佳模式。平台在行政和市场的运行中发挥了无可替代的作用，但有人还是认为这是地方政府在法律支撑缺失情况下负债的个阶段性选择，平台的运营实践中告诉我们，平台是地方政府在社会经济活动中的个角色选择。

1　平台的兴起演绎了地方发展和城市化推进的一个又一个精彩。讨论平台存废的话题当从政府要不要负债做事谈起。我国地方政府资本性支出的资金，在现行财政模式中实际上面临三个窘况：一是经济基础薄弱，多为吃饭财政；二是分税制的体制加剧了地方财政的难处。据粗略统计，中央和地方的财力分配约为52：48，支出中，中央比重不足30％，地方约为70％以上，地方用48％的财力供养了70％的公务人员(《财政研究》2011年第一期)。就是说地方的财力多为“人头经费”。三是从社会经济发展的规律看，城市的基础设施和公共项目理应超前，唯有如此，才能推进经济的发展和满足人们日益增长的物质、文化生活所需。就是说：地方政府，尤其是市、县级政府的合适负债应该是支撑资本性支出的一个必须选择，在法律框架又不支撑地方政府负债的情况下，举办平台负债亦是地方政府推进经济发展和城市化的无奈选择，也是个创新选择。再者，地方政府举债实际上已经成为世界多数国家的种比较通行的做法，据统计，世界53个主要国家中，有37个国家允许地方政府负债。事实表明，地方政府举债，是现代世界经济社会发展的重要产物和重要特征。更有甚者，各国普遍认为，政府债务是政府收入的重要来源之一。

再看实例，一个仅有百万人口的地级城市，用三年时间，城市基础设施和公共项目投入超过500亿元，这是这个市前30年城市投资的总和。这500亿元中，约有100亿就是政府平台融资的，正是这融资的带动和推进，使这个城市的功能和面貌发生了全面的变化，城市的交通主次干道、水环境治理、文博等公共项目升级和建成投用；示范性的城市综合体拔地而起；一个5km2的新城全新诞生。同时还带动了市民的精神面貌和生活习性产生了革命性的变化。

还是上例这个城市，过去是“沿海无港口、全市无铁路、航空无机场”。政府发挥了平台的融资优势，目前已成为全国少有的拥有空港和海港两个类开放口岸的城市，铁路和高速公路的年投资都在50亿元以上。跃成为中国沿海优秀的对外开放城市。

无论是赞成还是反对，一个明晰的事实是，地方政府融资负债的高低，实际已成为区域经济发展和城市化快慢的一个分水岭。当然我们也不否认有过度投资而带来的负面影响，但这毕竟不是主流。

2　平台是政府用市场的办法做事的最佳选择。本节讨论的重点是如何“用钱”。在实际的运行中，市场主体与行政主体“用钱”的导向、思路和选择都是有区别的。先讨论投资效益。笔者曾对同时期同类项目两类不同主体的投资进行分析，企业主体的单方造价比行政主体的要低20―30％左右。其中一个平台投资了一个约16万的城市综合体、大体量、大跨度，装修要求更高。土建加上消防、空调、电梯、石材外装及亮化等，单方造价仅为2437元。再看项目适应社会和市场的内涵。行政主体投资了一个公园，外观和建设的评价都很高。游客参观后感言：看就是政府做的。为什么2因为这个项目可以有盈利点的区域没有经营性内容，实施的经营性项目也不很合适经营性需求。再看一个例子，一个平台承建了文化艺术中心项目，根据政府的要求，建了剧院等公共项目后，安排了一部分文化类的经营性项目，面积达到46％，这就使项目建成后成为白行运转良性循环的项目，不仅使项目的独立生命力增强了，更使项目在空间和运营的布类上、公共和市场的结合上成为统体。第三从项目运营的环节上分析其效益。行政主体承建项目一般都是“建设”这个环节，那么“建设”之前少了策划和市场可研分析，后面又不负责经营。这种短链条的模式一定是高成本模式，项目既没有连贯性，更谈不上建设过程的运营顺畅性修正。

政府是行政主体，而基础设施、公共项目的策划、投资、建设、运营等应属于社会市场范畴，从投资成本控制和运营效益分析，应该由市场机制来调节是科学的，大家都知道，行政主体和市场主体在做事的思路和手段上是不一样的。政府应该而且必须选择由自主设定的市场主体，来承担应属于市场机制调节的项目投资建设和经营，明晰法人责任，充分发挥市场机制的优势。就是说，平台这类公司就应是政府的市场角色。

3　平台能使政府资源的效益得以拓展和最大化。国有资产是政府资产，更是社会

资产，应该使其效益和效率最大化。然而，由于观念和操作的滞后，我们对资产的拓展价值和无形价值往往认识不足，例如，政府投资兴建了一座宾馆，多少年来，宾馆运营正常，因为是事业单位资产，忽略了其抵押和担保价值的实现。近年来，随着金融市场和技术的发展，融资的价值来源逐步由有形的资产重置价值向无形的预期收益折现(称为第二类资产价值)拓展，就是说宾馆还可用运营的现金流为基础来实现融资。国有资产有形价值的管理已有了成熟的保值、增值的相关规定，然而，其无形的拓展价值、如前所述的抵押价值、第二类资产价值等的使用和增值，还没有引起足够的重视和实现，政府的投融资平台责无旁贷的应承担这样的角色缺位，以实现政府资源的拓展和最大化。

政府是公权，有政府信用。在我国，这种信用等级应该是最高级别的，当然不允许私用。而承担政府融资和为公共利益而追求效益的平台，应该在设定的框架内嫁接和使用这种政府信用，各地在转移政府信用方面已进行了许多有益的探索和实践。这既是充分拓展和发挥政府信用的有益途径，更是在社会和市场框架下实现政府信用有益转移的好路径。

综合以上资料，平台是地方政府推进经济发展和城市化的不可短缺的载体，是地方政府运用市场化手段实现应由市场机制调节的相关事务的代表，是地方政府优化投资、经营效益、适应市场变革、拓展资产价值的主体。尽管名称可以变化，但这类的角色应该伴随政府始终。

多年从政与经商的经历凝成的是，路径选择不对位，即使“换位思考”，也只能是“貌似神离”。　二、平台取向　地方政府融资平台既存，那么怎样才能做好平台，各地各方已经积累了若干好的做法和经验，模式各异，方法颇多。当然也有走了弯路，缴了学费的。尤其是经历了整顿，一方面平台的信用、融资、项目顺接等受到了伤害，但另　方面也使平台的“市场性”更强了。后整顿阶段，做好平台，笔者以为从战略的角度考量，关键在于三点：市场导向是生存之本，政府援手是发展关键，经营项目是活力之源。

1　市场导向是生存之本。平台是什么?身在其中往往也模糊不辨。是企业，因为是按照现代企业制度的规范要求注册的；是政府部门，与其他政府部门接受政府指令和任务无异。还有的试图从另个角度解释，平台是“政府干不好，企业不愿干”而设立的一个干事载体。其实在模糊的角色环境中，在运营的实践中：平台最为关键的是应该谨记自己就是一企业，是市场条件下的特殊企业，这是平台长治久远的根本。

笔者有过这样的经历，平台设立之初，登记注册、完善法人治理结构，以为就是“企业”了，其实不然，因为在操作者的心理层面上，自觉不自觉地还是愿意把自己作为个政府部门，按政府要求做项目，依银行规范办贷款，仅此而已。这其中，鲜做成本分析、盈利设计和风险评估，在经历了段时间之后，问题出现了：政府便将其当着部门，不断的下达项目，也难坚持“承建的项目应与资源相匹配”的底线，当然也谈不上研究深层次问题和矛盾了。而另一方面，与银行对话，往往也不在同一个语境中，优劣的分析、等级的确认、贷款的链条、成本的控制等等都产生了分歧，往往是语境不同的分歧。在此尴尬的环境下，经过认真调研、反复思考，悟出了最大的问题是平台还未成为个真正的“企业”，还未融入市场的环境中，角色定位模糊，功能认定错位，在以后的实践中，我们坚守三点，首先是始终以市场为导向，这应该是平台的“通病”。把准自己的企业定位；其次是要按照现代企业制度的要求改造平台，按照自身的特点优化机制；再次就是融入市场竞争，营造自己的核心竞争力，针对平台“重资产、重贷款、少现金流、少活力”的普遍现状，量身定制平台生存和发展的举措。

以往的经验教训告诉我们，平台要在市场中运营。就必须融入市场，成为完全的市场者。作个市场主体，假如再碰到这样的“行政性”整顿也应该在市场中找出路，况且“整顿”等也将逐渐成熟的。

离开设定的环境和既有的规则，竞争力则无从谈起。

2　政府援手是发展关键。在实际的运营中，与其说是企业在做平台，不如说是市长在做平台。因为平台既是一个资产、资源和项目密集的企业，同时又是个需快速决策、又离不开高位协调，需政策支持又不能太多限制的特殊企业。这样一种需集政府资源和协调于一体的非市长莫属。作为平台自身，也应该将寻求政府重视和支持作为重点。

首先是要创造政府支持的话境。平台是特殊企业，平台产生的矛盾和问题往往专业性较强，同时涉及到资源配置、现金流量、调度和合理规避的举措等等，且还关系到市场和行政两个不同的语境和方法。现实生活中我们不能要求日理万机的每一位市长都是平台的专家，那么让其熟悉了解和支持平台，则显得尤为重要，这是寻求重视和支持的基本前提。其次是要形成有利于平台运作的政策体系。平台是讲求决策效率的企业，因此，形成一个合适的决策流程和权限设定，当为首务。监管平台，应尽量创新，突出在资源的划拨和效率的提高上给予支持，以形成一个良性循环的平台运营机制。再次尽量划拨资产。要放开思路，把一切可以利用的资源划归平台，这些资源包括资产、土地、股权、特许权等等。第四是转移和应用政府信用。特别要注重研究政府的无形资产，创新新形式，转移政府信用，以促使政府信用的价值化。

面对“简单”，“复杂”就是错误，使“复杂”简单化则是前提，同样也是导向。

3　经营项目是活力之源。平台成立之初，要不要做经营项目的问题遇到了两种声音，首先是相当一部分人认为平台不应做经营性项目，只要做好政府交办项目就可以了。其次就是机械地认为政府公司不应与一般企业在竞争性领域竞争。在实践中我们做出，平台尤其是市、县平台，往往资产偏少，资源匮乏，做好经营性项目在所必然。不做经营性项目，还叫企业吗?公益项目的巨额运行财务成本便无支出之源。至于是不是在竞争性领域无序竞争，关键看是否利用政府特权，是否构成“垄断”。平台是企业，企业就要追求盈利，要盈利则必须做经营性项目。理清了以上思路，平台做经营性项目便成为共识了。事实上，国务院平台整治的关键点，也是看公司是否有经营性收入覆盖支出。

做经营性项目，可不可以利用政府资产和行政资源，在实践中，回答是肯定的。政府把资源以市场的形式注入平台，平台就有利用资源的义务和使其资源效益最大化的责任。当然，凡是损害第三方利益和使用行政资源致使不正当竞争的，应该主动避免，毕竟平台不应不择手段地追求利益最大化，它特殊就特殊在置身社会和市场的环境中应维护政府形象和承担一定意义上的公共责任。

社会和市场有其铁律：没有盈利的企业只能是死路一条。　三、控险之策　平台的再一个重要课题就是控制风险。负债总是有风险的，风险是指某一特定

危险情况发生的可能性和后果的组合。控制风险，既是平台做事的前提，也是降低风险度的需要，更是社会系统风险控制的个关节点。平台风险管控的关键是让风险在可控范围之内，不能让风险发酵、延伸和扩大，以确保平台的安全。笔者以为，控制风险除了宏观政策和突发的因素外，主要是区域平台类风险和平台本身风险的管控。

1　区域内平台类风险的管控目标是达到可控。(1)建立区域债务规模“红线”制度。国内外对债务规模管理都有了比较成功的经验。如巴西规定，州　级政府的债务余额不得超过净收入的2倍，当然遇到特殊情况还可按法定调整债务余额。俄罗斯规定地方政府借款的上限为预算支出的15％。加拿大为了控制政府举债风险和银行贷款冲动，规定其所承担的贷款和担保风险的原则，规定银行也要分担风险，即最少承担与任何违约相关的净损失的15％，浙江等省也专门出台了政府债务的动态监测和评估政策。建立区域政府债务规模控制的关键是要落实市长负责制，建立“红线”管理制度。当然在确定“红线”时，要注意债务规模与财力和经济发展水平相匹配，期限尽可能与政府任期相致。(2)构筑风险管控的“防火墙”首先是必须确保平台债务的市场性原则，注意从法规上切割与财政的直接关系。其次是要分清公益性项目和经营性项目的种类，中间设置防火墙，以防连带风险。再次是注重平台间风险的串联。重庆等地就规定平台之间不准互相担保。(3)指导平台融资的功能性降险。其实际就是拓宽融资渠道，延长融资周期。第一，优化间接融资的比例结构。注重长短搭配，拉开间距。注重本地银行和异地银行兼顾，政策性银行与事业性、股份制银行兼顾。注重融资品种的搭配，以最大限度的使用抵押资源。第二突出合作融资的创新。在根据收紧和严控平台的环境下，拓展与央企、优秀民企等合作，也是融资的个新途径。合作的载体主要是项目，其间值得注意的是要规避连带风险的产生。第三，拓展直接融资的渠道。要创造条件，努力发放公司债和城投债，还可通过相关途径，利用商业信用直接融资。目前国家正试行地方政府发债，这也是分流地方债务风险的关键之举。缘于直接融资分离出银行中介，无论是对防控国家经济风险，还是防范些公司的具体风险，都是至关重要的。谈到风险管控，这里还要提及区域内平台规模和数量问题。既要集中资源，把平台做大，以利于发债和融资，又要注意不能把“鸡蛋放在一个篮子里”，毕竟平台是高风险企业。(5)建立平台类风险的预警机制。美国俄亥俄州将债务与财政状况相联，由州审计部门用三类财政状况指标衡量州以下地方政府的债务风险，分列“预警名单”和“危机名单”进行监控。还有的国家和地区实行红绿灯管控。目前我国各地比较威熟的办法是给出了负债率、债务率和偿债率三个指标，依据国际公认的警戒线，一般认为负债率(债务余额／GDP)不应超过10％，债务率(债务余额，年可支配财力)不应超过100％，偿债率(当年偿还债务本息额，年可支配财力)不应超过20％。要探索审计部门“同级监控、上一级年审”的职责，保证风险在可控范围。(5)建立偿债准备金制度。长沙市政府规定了九个途径的偿债准备金来源，云南省规定偿债准备金规模要达到本级上年债务余额的5％。还有的地方利用偿债准备金建立市场化的担保基金和为平台贷款提供“过桥”服务。

2　要采取综合措施降低平台风险度。本节讨论的重点是企业内部管理基础上的风险控制措施。第一要落实法人负责制。笔者以为，挑选一个负责任、有创意的法人至关重要。从某种程度上说，平台的控险责任大于业务责任。要落实有效的控险目标责任制，把法人责任落到实处。政府和各方要支持平台的控险措施。第二要确立经营性项目低风险的导向原则。市场的风险是客观存在的，平台定要确定低风险为导向，展开经营性业务。笔者的体会是要避免多头出击、多方合作，要理清主营方向，再就是通过SWOT模型分析，尤其要理清自身的优势是什么?注重扬长避短，展开经营性业务。第三建立公共项目的降险措施。(1)要落实平台资产的市场化过程。土地应该上市出让，土地和房产等必须按法定要求持证。(2)要建立公共项目的政府回购制度。(3)要落实公共项目融资的贴息制度和帮助贷款“过桥”。(4)探索公共项目融资的市场化担保体系。(5)落实公共项目的盈利空间。公共项目的适当盈利，既是平台运营的需要，也是适应银行融资的必然要求。有的地方公共项目以定额预算的总额安排给平台，平台再以招标和管理得出盈利空间。有的地方以审计总额的5％安排管理费用和盈利。第四，构建一套全新的监管体系。要构建监控指标。从实践来看，主要注重三类指标，一是负债率。凡是负债率高于60％的应加强监控；二是现金流量。凡是现金流量不能覆盖本息支出和项目投资的应注意预警。三是年度投资，尤其是重大项目投资。要创新管理方法，依照现有的办法管理平台，只能是“管不住”、“管不好”。要依据平台贷款变数太大而又要独立性决策的特点，不断创新管理方法。注意在动态中监督指标，在年审中分析风险。要落实“财政监管、年度审计”，不断降低平台的风险度。