从房产政策谈中央与地方博弈关系

提要本文从房地产市场这几年来发展迅猛、投资过热这个现状，并针对中央制定的房产政策起效甚微这个事实出发，通过博弈关系，浅谈中央与地方对于房地产行业的博弈关系，从而揭示了中央房产政策为何对遏制房产过热没有达到预计收效的原因。

一、房地产现状

2003年以来，中央对房地产市场给予了充分的关注，总的来看，对房地产市场的评价是从有轻微泡沫到局部泡沫到严重泡沫，从局部治理到全面治理。2003年以来，无论是从宏观经济角度还是从民意出发，中央政府和有关部门出台了一系列政策，2003年开始是通过媒体进行口头干预，但市场不为所动，2004年4月以来，首先是中央银行连续出台了提高法定存款准备金率、提高存贷款利率、提高按揭贷款首付比例、取消优惠贷款利率、派工作组检查基层银行的房地产信贷情况，税务部门开征房地产交易营业税和所得税，从需求的角度压缩购房需求。特别是2005年3月十届人大开会，房地产第一次成为代表们讨论和关心的重点，总的看法是房地产市场已经全面过热，投机盛行，已成为对国民经济和金融威胁最大的行业，是拉动钢铁水泥等建材涨价，进而拉动能源价格上涨，造成能源全面紧张的元凶。房地产价格过度上升，已威胁到了人民的居住权。而国家为什么会在如此短的时间里颁布如此之多的房地产政策并不是由于房价上涨，而是由于房价上涨过快，这其中有投机的因素，也有人民币汇率的因素；由此带来的住房供应结构不合理矛盾突出，房地产市场秩序比较混乱等问题。这些问题虽是结构性、局部性的，但影响较大。特别是部分地区中心城市房价上涨过快，人民群众意见较多，高价位、大套型住房所占比例偏高，住房供应结构性矛盾突出，既推动住房平均价格上涨，加大了广大中低收入家庭购买住房的困难，也严重背离我国人口多、土地少的基本国情，背离建设资源节约型社会的要求。如不加以治理防范，也可能传递到其他地区，演化成全局性问题，影响宏观经济稳定。应当看到，我国政府在这两年里实施加强房地产市场调控的决策和部署以后，各地区和各部门为房地产业的健康、稳定和持续发展做了大量有益的工作，房地产投资的快速增长和房屋价格上涨过快的势头在部分城市初步得到了抑制。但由于步调不一致，措施不到位和政策不配套，房地产市场调控的成果还是初步的，导致房地产领域的一些主要问题没能得到根本解决，反而又出现了一些新情况、新问题。从国家中央的决心来看，宏观调控还是会进一步出台和颁布，不加干预的话，房价与居民实际承受能力之间会不断背离，不但会影响到普通百姓的生活还会对各个行业，如金融能源等以及整个国民经济产生重要的影响，严重的可能引发经济振荡。引导和促进房地产业持续稳定健康发展，有利于保持国民经济平稳较快增长，有利于满足广大人民群众的根本住房消费需求。

二、中央与地方的博弈关系

在成熟的市场条件下，楼市价格本应由市场说了算。但是，目前我国房地产业并没有真正市场化，与财政收入、GDP增长、权力寻租之间存在着千丝万缕的关系，使得房屋价格无法完全由供需关系决定，更使得政府在对房价进行调控时，处于一种利益权衡的两难境地。这里我们说的利益权衡也可以用来解释为何房产政策对抑制房地产过热的作用如此有限，这就涉及到中央、地方、房产开发商、商业银行、税收机构等各个方面利益的博弈了。在这个利益圈中，地方政府、银行、税收机构和房产开发商等站到了一起：对于房地产市场的火暴，房价的不断上涨，房产开发商就不用多说了，可以说是房价上涨的直接受益人，而且房子不仅作为人们日常必需的使用品，也可以作为投资资产的特性，在房价上升的背景下，刺激了很多投资的非实用需求，在房价的疯狂上涨下，房子成了“皇帝的女儿”，价值被夸大化，盖出的房子根本不用投入多少宣传就能赚的钵满盆盛。因此，房产开发商成了发家致富最快的一群人，从国内的一些富翁排行榜上我们也常能看到房地产行业老板的名字。

再看地方政府。据不完全统计，2000年到2003年全国土地出让金累计超过9100亿元。如此之高的出让金，在房价不断上涨的带动下，在2004年到2006年土地出让金还将成倍增长。可以看出，很多城市高额的土地出让金已经成为地方政府的“第二财政”，并且是不受约束的预算外资金。在地方政府仍不允许发债的情况下，卖地的收入为很多仅有吃饭财政的地方政府提供了基础设施建设资金。通俗来说，地价上涨一倍，房价一般来说就会上涨0.5倍，在这样的房价上涨，带动地价上涨；而地价上涨，又反过来带动房价上涨的趋势下，地方政府成了房价上涨的直接受益人。俗话说得好：有钱好办事。由于房地产过热给税务部门带来的滚滚收入，直接刺激财政带动城市发展进步。如果房地产冷却下去，土地收入大打折扣不说，由于房产带来的大笔税收收入也会大减，造成财政收入的下降，不仅容易造成财政赤字，对地方建设和推动城市发展都是不利的。在这样的趋势下，地方政府特别是在财政收入比较紧张的地方，对房地产业无疑是持支持的态度。像一些西部地区甚至在国家已经有所决定打击房产过热的情势下，还大肆打出了“房产兴市”的口号，来表示对房地产商投资的欢迎和期待，采取土地经营的政策，想通过房地产业来振兴发展之路。而中央提出多次的房产调控政策，有很多方针政策为了防止市场反映过激，都只是提出一些指导建议，对一些特有的政策由于没有专门的房地产名词定义，也使得房地产商大钻政策空子，而地方政府鉴于房地产业对其地方财政的重要性，对这些开发商的行为大多采取包容政策，甚至采取不负责任的“睁一只眼，闭一只眼”。同时，房产的升温，对于地方政府的管理者――地方政府官员短期业绩表现也有了合适的工具，一些腐败现象孕育而生。像地方政府从房地产商那里得到的是高额的地价回报，同时取得所谓政绩，并相应地给予房地产商种种优惠政策，诸如减低各种费税、提供各种规划便利、允许媒体炒作各种地产概念，等等。一些地方政府的某些部门和官员还对房市的违规现象不作为，比如对于拿到土地或地票的开发商或自然人不监督、放任土地荒芜，使其坐收地价差额；对虚假广告、欺诈行为、违规合同监管不力等。

再说银行，为什么说银行也是和地方政府站在同一利益圈中呢？就要我们先从我国银行的利益收入来看了，我国银行还处于银行发展的初级阶段，收入来源主要依靠的贷款带来的利息收入，但是银行发放的贷款也并不是无选择性的，为了保证利息收入的同时要注意贷款风险，因此它借贷的对象喜欢找一些处于发展上升期的企业，还款比较有保证的企业，而我国的房地产市场投资有着投资回收速度相对较快、投资回报相对稳定的特点，是为数不多的优质贷款之一。因此，商业银行相比较一些制造业萎靡不振的情况下更愿意向房地产行业贷款。从外部来看，房地产贷款需求旺盛，由于汇率制度导致外汇占款大幅上升，使货币市场货币供应量十分充足，从而利率极低，甚至实际利率为负，这导致了贷款的积极性大幅增加；从内部来看，房地产在国内势头火暴，而房价的不断攀升，在一定程度上保证了开发商和房产消费者的还款，而且就算房产贷款者由于经济问题还不出所贷的款项，由于房价的上升，抵押的房产银行在处理过后也基本上能保证抵扣原来的贷款数目。因此，在银行看来，只要房价不断上升，贷款房地产消费贷款可以说日前来看是质量最好的贷款，所以商业银行对房地产的贷款持有积极态度，房地产上涨的越快，价格越高，商业银行贷款的短期风险越小，并且获利更多，并从中得到真实的利益。

不难看出，鉴于房价上升带来的利益的考虑，地方政府、税务部门、银行等相关机构是和房地产商站到了一起，但是与之相对应的，不断上涨的房价对于非投资之用的普通群众来说却有如大山压在身上。新时代由于房价过高孕育的新名词“房奴”不断的诉诸于报纸和网络之间，表明高价的房产对人们生活压迫之重，难以喘息。而相对的人们的工资收入没有上涨，甚至由于人才剧增，收入还有下降的趋势，引起人们对政府的不满，长此以往必会引起国家的动荡，社会的不稳定。因此，国家中央是从国家稳定，人们生活水平提高出发，来制定一系列的房地产政策以起到稳定房价，抑制房地产行业过热，但又不至于引起社会太大经济动荡。

总的来说，房地产政策的制定和执行，由于利益不同，房地产市场的博弈，在某种程度上就是中央和地方利益的博弈。因为中央政府和地方政府的职能是不一样的，特别是在与房地产息息相关的土地管理上，中央政府和地方政府在土地资产管理职能上分裂。土地资产不同于一般资产，除了增值性以外，还必须考虑土地使用、流转过程中的负外部性，以及土地资源本身的可持续发展。土地管理同时具有资源管理和资产管理双重特点，除了一般性的产权管理内容以外，还包括对土地利用的宏观规划和行业监管。但实际上，土地的产权管理职能大部分为地方政府拥有，而宏观规划、行业监管职能为中央政府拥有。因此，地方政府能够最大限度地追求土地资产的增值，却将增值过程中的种种负面影响以及土地本身的合理、持续利用问题留给中央政府，而中央政府在行业监管、宏观规划方面的能力又相对不足。可以说，职能上的分裂和体制上的不完善为地方政府博弈预留了空间。另外，国家中央和地方追求的经济目标也是不同的。中央政府追求的经济目标是经济增长、充分就业、物价稳定和国际收支平衡，而地方政府追求的经济目标是经济增长和充分就业。由于经济目标的差异，中央政府追求的目标和地方的行为方式是不同的，如中央政府在追求经济增长时还要考虑物价问题和国际收支问题，在物价出现上涨时，必然通过经济收缩政策降温来稳定物价，保持货币币值的稳定和信誉，而地方政府在推动经济增长时，是不考虑后面两个问题的，这种经济目标的差异性导致中央政府和地方政府行为方式的差异，即中央政府要压缩房地产过热而地方政府仍希望房地产持续旺销，两级政府博弈的结果就是房地产市场的继续上涨。地方政府为了利益对中央命令不加理会导致中央政府的调控效力打折，在过去的博弈中，有些地方房价的不断上涨可以说是地方政府占了上风，但是从2005年和2006年颁布的一系列大型的房产政策，不能不向社会传递了一个中央政府抑制房产过热的决心，在政策颁布的不断定义化和针对化中，中央在博弈中已经越来越占主导的地位，房价和房地产势头肯定会被抑制，但是这抑制的程度是多大，是仅仅减缓增长势头，还是打压到房价下跌，这又是一轮针对房地产中央和地方的拉锯博弈战。