宪法下的公共利益探讨

［摘要］宪法条文中对“公共利益”条款的规定体现了宪法的最终目的是保障人权，国家利益、社会利益的表述也体现为公共利益。在法律的制定与执行中需要坚持宪法上公共利益的理解与适用，司法判断也需要以此为审查依据，对宪法条文的具体应用不能具有随意性。宪法中对公共利益的规定具有原则性和概括性的特点，需要委托立法者进行立法作为义务，但现行法律多是照搬宪法的条文，并没有具体的公共利益如何适用于征用征收情况以及程序的规定，这也对宪法中此条款的适用带来威胁。宪法中对征收征用的公共利益条件设定是否具有合理性，与个人利益冲突如何调节，公共利益如何界定、如何判断、如何适用等一系列问题至今仍困扰着此条款的适用。

［关键词］公共利益；宪法视野；基本权利

我国长期以来的法律传统是个人利益应当服从国家，国家利益高于一切，但宪法的最高目的是为了保护公民基本权利的实现，是以公民的个人利益为优先，如果单纯要求个人牺牲自己的利益宪法不符合现行宪法的精神。但国家为了社会的安定团结和整体利益的实现，需要根据公共利益进行征收征用的工作，这难免会与个人利益产生冲突。宪法中对公共利益条款的规定，要做好平衡二者关系的任务。宪法中公共利益条文具有概括性和模糊性，需要我们进一步阐述其规定原因、概念界定以及价值，反思宪法视野下公共利益的具体运用情况。

一、宪法规定公共利益的原因

（一）区分公共利益与个人利益

公民权利和国家权力之间的存在区别，而如何区分主要依靠宪法从价值与功能层面通过一定立法技术对宪法内容进行设定，从而实现限制国家权力的滥用、保护公民基本权利不被侵犯。对公民权利的保障不仅在于对自由权的保护，更要注重其生存权和发展权的全面发展。法国在1789年颁布的人权宣言中对“私有财产神圣不可侵犯”的规定使得宪法对财产权的保障成为近代宪法所立足的基本原则之一，影响了很多国家的宪法史的发展。正是因为宪法保障公民的财产权，为其社会生活提供物质基础，保障其人格独立和自由，才使得宪法得到公民的信仰与遵从。虽然宪法以保障公民财产神圣不可侵犯作为现代宪法的基本原则，但随着公法的不断变迁，宪法的功能已逐渐转向建设福利国家的理想追求，从而在保护公民财产权的基础上更注重保护公民财产权的社会性价值偏向。这是宪法不在断发展情况下对此原则绝对性与神圣性的有选择缓和，注入了公共福利的政策制约，在更大价值上追求全体公民的利益实现，使得现代宪法完成对近代宪法的超越。具体表现在各国宪法条文中，一般表述为为了公共利益的需要可依法征收或征用公民的财产。如我国宪法第13条第三款的规定；法兰克福宪法第9条的规定：“对于财产的没收，只有在为了公共利益需要时，并有合法的补偿才能实行。”日本宪法（1947）第29条的规定“私有财产，在正当的补偿下，得为公共利益而使用之。”以及意大利宪法（1947）第42条、德国魏玛宪法（1919）第153条等都有在“公共利益”方面的类似规定。对于公共利益作用发挥主要表现于各国宪法、行政法方面的规定上。从宪法层面来看，对于权力与权利的区分主要在于在制度上对国家机构的设定，国家机关权力的赋予以及对公民权利义务的规定，从总体上明确各方的权利与义务；而在行政法的规定上，则主要在于对行政主体及其权力来源的设定，并为其行政权的内容标准等做一设定，这为国家权力介入私人权利提供了正当性基础。在宪法中关于公共利益的适用方式———征收征用制度也主要由行政法来实施。［1］征收征用制度从本质上来看国家权力对公民财产权的剥夺，公民没有表达是否愿意的自由，这看起来与宪法对私人财产保护的的基本原则存在悖论，但正是因为公共利益条件的限定使得这一项制度的存在具有了合理性和形式上的合法性。公共利益本身的存在也限制了政府对征收征用制度的权利滥用，为公民对抗不合法的征收征用具体行为提供诉求依据。在征收征用制度的施行上，公共利益的代表主体———国家可以委托其执行机关———政府依照法律设定的条件和程序来征收或者公民的土地为国家所用。征收征用制度存在的前提“公共利益”标准，各国正是因为公共利益使得私人土地的征收征用有正当性而设立法律使其成为普遍共识。

（二）公共利益是公民基本权利的界限之一

公民的基本权利受宪法保护而不被他人的侵犯，公民如何行使其权利有不受干涉的自由，但这种自由并非无边无际，需要在一定范围内行事且不得干涉他人的自由。也就是说公民权利的行使存在一定的界限，超过这个界限即违法，不仅不能得到法律的保护，还需要承担法律责任。公民在行使基本权利时不得对他人合法权益造成侵害以及不得损害社会公共利益即为宪法中对公民权利行使的界限，公民拥有权利但不得滥用权利。成为限制公民权利的界限的公共利益的主要可以社会契约论作为基础来讨论。个人的力量的微小，需要个体组成社会并依靠其力量去克服困难保存自己，在这一过程中则需要让渡部分权利，即要承受一定的限制———公共利益的限制。社会契约理论在平衡个人主义私有财产与国家公共财政之间的关系方面提供了支持。极端的个人主义情况下“风能进雨能进，国王不能进”，政府只能扮演守夜人形象，但“市场失灵”的无措导致人们转而求助于政府。为了有效治理和保障社会发展进步，政府需要承担责任，个人的自由不是无限度的，必须受到法律原则的制约与保证。在宪法中对公民基本权利界限的条文表述为宪法第51条。而其中不得损害国家、集体、社会的利益正是指的公共利益。“损害”意指对权利造成的不利益，如果公民的行为对公共利益和他人权益带来利益上的损失，就应当承担一定的法律责任，当然这种损害要达到一定程度才属于法律所规定的违法行为。

（三）调节公共利益与基本权利的冲突

公共利益作为公民基本权利的界限之一，如果公民在权利行使过程中突破了这一界限损害了公共利益，则造成了两者的冲突，属于违法行为。可见界限与冲突并非同一概念，界限只是表明了基本权利行使的范围，在此范围内属于权利的合法行使，而冲突则表明两者已超出界限范围。两者之间存在冲突的可能是因为从本质上来看存在“利益冲突”。利益是一种能够对主体产生有用性的客观存在，对主体来说是存在一定价值的客体。但作为主体的公民存在千差万别，社会生活的多种多样都使得公民存在很多利益需求，不仅利益与利益本身之间可能会存在冲突，不同的主体也可能产生对于同一客体的的利益需求冲突。从主体角度来说，认知水平的差异，导致主体对客体利益的需求存在多种主张，这些主张都或多或少存在差别；从客体角度来说，不同主体会表现出对同一客体的利益需求，客体利益的不足难以满足这种需求。客体在一定情况的不足与差别性造成利益之间的冲突，而这种冲突的表现不是单一的，并不只是存在于私人主体利益之间，也会存在于私人利益与公共利益之间。公共利益与个人利益之间冲突的解决离不开法律的作用发挥。但法律所起的作用具体性质如何，不同学者各有其见解：博登海默认为调节利益冲突是法律的主要作用，通过法律条文对不同利益重要性大小的评价、出现冲突时的解决方案的提供来实现冲突的解决；德国的利益法学家则认为法律可以通过确定某些利益的优先地位，从而在遇到利益冲突时可以根据利益先后顺序的排列进行规整，利益本身不存在区别，但当不同利益出现冲突时，有些利益则需要在某种程度上的退让。对于不同利益的解决由不同性质的法律来规定，私法完成私人之间利益冲突调节，而对于公共利益与私人利益之间的冲突则需要公法来发挥调节作用。

二、宪法文本对公共利益的界定

（一）宪法条文的概括性规定

我国宪法针对公共利益仅有概括性的条款规定，而对于具体如何适用则首先需要解决公共利益具体构成，即何种条件下可以适用公共利益条款进行征收征用。目前学界对公共利益的研究也主要集中于对其概念之界定与构成要件的建构上，宪法解释制度的尚未建立使得对其讨论至今尚未达成普遍共识。公共利益概念本身就是不确定的概念，在何种情况下其正当性的存在能够大于个人利益的表达需要使得其能够得以适用于征收征用的情况，离不开因时因地具体分析来做判断。宪法无法根据具体情况做具体规定，只能立于高层做原则性的把握和价值层面的指引，而何种情况下适用则由行政法进行规定，如何判断则由行政机关以法律为标准来行使。行政机关则根据国家政策、时间地点、公共用途等多方面对在征收个案中是否应用公共利益原则来做判断。通常在征收征用过程中，如果公民认为自己的权利受到行政机关行政行为的侵害，则可以申请法院介入，由法院根据具体情况判断双方的争议焦点是否为公共利益。虽然公共利益的适用是由行政机关来判断，但法院可以分享这一种权力，不过这种分享只发生在公民时，法院判决的终局效力使得司法标准下因公共利益所引起的纷争得以平息。这也体现了我国立法、行政与司法之间相互配合，合理配置的制度规定。事先立法给予行政机关进行判断和适用公共利益的权利，从而使其获得权力来源，同时规定法院对行政机关如何适用有最终的司法裁决。由于公共利益本身的特殊，立法不能提供普遍标准，这需要行政机关本身发挥更大的作用，对于如何补救立法也无法预测，需要行政与司法的互相配合。虽然我国宪法没有明确对“公共利益”进行界定，但如何适用则通过委托立法的方式交由立法机关予以规定，这在宪法第13条明确说明“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”“依照法律规定”这指明立法者需要对公共利益的相关问题进行细化规定：如何种情况可以判定为公共利益的需要标准界定、征收征用的主体、权限设定、如何实行的相应程序、具体的补偿标准问题等。但我国法律在公共利益方面存在严重的立法不作为现象，虽然《物权法》、《土地管理法》以及《城市房地产管理法》都规定了公共利益条款，但多是照搬宪法条文的表述，并没有真正对公共利益做具体的规定。这明显违反了宪法的要求，也不利于行政机关的实践，且极易造成公民的不满和对法律的不信任。我国不存在违宪审查制度，司法和行政机关都处于立法制度以下，无法对抗立法的规定，对此现象的解决尚存在制度难题。但如果没有法律的细致规定，此一条款的适用始终会存在或多或少的问题，最终也会引起对其适用正当性的怀疑。全国人大及其常委会作为国家立法机关，在监督宪法实施、制定和修改法律方面应当发挥其作用，尽快制定或修改与公共利益相关的法律，当然也可以用立法解释或司法解释的方式对公共利益进行具体的界定。

（二）宪法文本中公共利益标准之判断

基本权利在现代宪法原理中一直作为“法律保留”的事项存在，因而限制基本权利的公共利益条款具体条件的设定必须由法律来实施。宪法最高目标是保护公民的基本权利，因而对其限制的条件要极其严格，否则就会舍本逐末，失去宪法对权利保护本身的意义。可是反观2004年我国宪法修正案第24条强调“国家尊重和保障人权”本应是强化对公民基本权利的保障，如果要对权利进行限制则应该严格要求。但第20条对公共利益的规定从内容上分析，既没有明确也没有具体的说明这种限制的条件，太过笼统，对于具体征收征用问题上对公民财产权的剥夺缺乏法律效力的实际效果，同时也会引起公民的不满情绪。要实现对不同的基本权利进行限制，则公共利益应当根据权利的不同设置相应的具体条件。法律应当尽可能的把对基本权利进行限制的条款做具体的规定。由于宪法并未对何种属于公共利益的情形做具体规定，其判断标准的缺乏也极其不利于公共利益在社会实践中的应用。通过参考不同国家法律对此条款的具体规定并结合我国的实际情况，笔者建议宪法对公共利益标准的判断的规定应当坚持以下几原则：第一，以基本权利保障为优先。市场经济时代，公民自由意识和权利意识的增强，要求国家注重对其基本权利的保障，政府的活动也要以公民权利为界限。我国早已脱离了曾经的计划经济时代，个人利益并不是必须和国家利益一致，个人有自己的利益需求。当国家需要对公民的财产进行征收或征用的时候，决不能依靠单纯的政治决断来行动，应当以民法为优先，尊重个人权利自由。如果公共利益的存在是以违背宪法的人权精神为代价，则这种公共利益本身也是违宪的。第二，合理性原则。个人利益与公共利益并不是同一层次的利益，但公共利益是由个体利益的基础上发展而来，并对更多的个体利益的实现做服务。公共利益的判断不仅需要考虑个人的利益，更要考虑在不同的利益群体中综合考虑，在考虑过程中应注重合理性的原则要求：考虑个体利益是否具有合理性、个体利益能否转化为公共利益，转化程序是否具有合理性，对公共利益的评价标准是否合理等。第三，商谈原则的应用。公共利益的目的是为更大程度的满足多数人的利益，但这种利益的实现过程可能会与个人利益的实现发生冲突，哈贝马斯的商谈理论给国家与个人权利冲突的解决提供了平等商谈的环境。使双方能够更清楚理解在此项冲突中公共利益所能实现的更大价值，从而增强对公共利益的可接受性。第四，补偿条款的公平适用。当公共利益是以个人权利的牺牲为代价时，则需要对其进行相应的补偿，补偿行为的公正与否直接关系到社会公平正义的价值要求。在公平补偿的情况下，才能对公民在基本权利遭到损害上获得最大的弥补。如果没有公平公正的补偿，则会引发公民的不满，不相信公共利益的真实性，这也不利于以公共利益为原则的事业的发展。

三、宪法上“公共利益”条款的意义

体现公共利益的条款不仅存在于宪法中，也存在于法律上，但两者有功能上的不同，在宪法上其意义更加特别：

（一）作为法律的立法依据存在

宪法作为母法，以其原则性的规定为普通法律提供立法依据，通过立法委托的方式委托立法者对宪法的规定进行细化，这反映在法律中则常常表述为“根据宪法，制定本法”。［2］在宪法上规定的公共利益需要法律进行展开作具体的规定。虽然在理论上法律应当依照宪法的要求来立法，但就目前的国内立法来看，立法不作为现象仍不断存在。普通法律虽然规定了公共利益的条款，但这种规定只是照搬宪法的表述，并没有对其具体含义进行界定，没有对具体的适用条件进行规定，没有说明其程序等。正是因为法律在立法上的缺失，使得行政机关在执法时不能准确判断公共利益的适用，更多的凭借经验和主观的随意。正是因为标准的不统一，使得其行政机关行为过程存在这样或那样的过失，从而在法院的行政审判庭不断涌现拆迁纠纷和土地征用纠纷，这类案件常常带来极大的社会影响，严重有损法律的尊严。可见法律的细化工作需要立法者不断的努力。

（二）作为法律审查依据存在

宪法上对公共利益的规定不仅仅是作为普通法律的立法依据，其存在还为法律提供审查的依据。法律的制定不能与上级规定相抵触，宪法第5条对此原则进行了规定。公共利益在法律上的规定不能与宪法上相应条款相抵触，这是由宪法的地位的最高性所决定。但当法律对于公共利益的规定与宪法的规定相冲突，或者是在法律上的规定违背了宪法上的相应规定，或者是立法者未对公共利益条款进行规定，这些情况都是法律对宪法委托义务的不作为或乱作为。对这些现象的审查离不开宪法上公共利益条款的规定。宪法的监督机构可以以此条款来对法律上公共利益条款进行违宪审查和判断。我国的全国人大及其常委会对宪法的实施和法律的制定进行监督，宪法上公共利益条款是其进行违宪审查的依据。

（三）作为法律解释依据存在

公共利益条款在宪法上的规定也为法律在制定和执行中的解释提供相应的依据。宪法的规定不仅是立法的依据，在实际的执行过程中也离不开通过宪法中公共利益的规定对法律进行理解和适用，而这一点常常被公共利益条款的实际利用者所忽略。法律的实施离不开对法律的解释，甚至可以说，没有解释，法律也只是干巴巴条文，解释的存在使得法律与现实问题之间架起了桥梁，沟通了两者的关联性。法律通过解释阐明其真实意义或在一定情况下所需要的意义，从而完成法律与具体事件适用的第一步。需要法律解释的主要原因包括：（1）作为成文法的法律条文，其原则性规定使其内容具有稳定性，况且立法的繁琐与复杂也使法律不会因为社会发展的不断变化而随时修改，因而往往存在滞后性。法律条文为使浅显易懂，都使用的简单文字，但为了将社会现象以简洁的法律语言进行概括，往往使得法律条文的在汉语理解的多义性上使人混淆，法律条文的规定也难以将复杂情况用简单的语句进行完整的描述。因而对法律的适用过程中应当善于运用推理、文义、目的性等方面的解释方法对法律的真实含义进行阐明，这对法律在理论与实务上的不断适用都具有重要作用。法律的解释不仅在执行的实务中得到广泛利用，在司法实践中也逐渐重视法律的解释，实际上行政机关和司法机关对法律的适用也即对法律的解释过程。（2）法律具有抽象性。法律的条文通过一定的技术规定使其与社会生活中出现法律现象并不是简单的对应，它需要对条文进行拆解，明确其假定是否正如所发生的事件，此条法律规定是否与该事件相对应，能否适用此条款，并非都是简单的对应关系。法律的适用需要在明确其立法目的的基础上，分析法律中各原则间的相互联系，从而明确其适用的范围，为解决具体问题提供便利。套用法理学界对解释的描述———法律解释是现实与法律之间回返往复的过程。无论是行政机关的执法过程中还是司法机关的法院裁判适用过程都需要法律的解释。［3］宪法思维必须贯穿于执法和司法的过程中，法律的解释和适用都离不开宪法的运用，这也在宪法中做了明确说明。如宪法序言中表明宪法的根本法地位，一切活动都应当以宪法为根本准则的规定，以及第5条的不抵触条款。宪法的精神是执法和司法活动中必须坚持运用来理解和适用的根据。因此，当面临对普通法律上公共利益条款的适用时，要依据宪法上公共利益条款的精神来做相应的解释与适用。

四、反思宪法对公共利益的规定

宪法并没有对公共利益的具体适用情况规定普遍的判断标准，然而公共利益的概念本身就具有不确定性，如果没有宪法为其提供一种协调不同利益的冲突机制，其适用性则会存在很大的限制。而就是这样一种机制。一个决定如果是通过民主的过程所产生，则其因代表大多数人的利益而应当受到尊重，但即使这样一种民主决策的过程也不能作出剥夺其他人的基本权利的决定，公民的基本权利是与生俱来不可剥夺。民主与法治是现代的基本要求，但其本身也要受到基本权利的限制。虽然多数人的代表通过人民代表大会可以决定某种情况是否属于公共利益的适用范围，但这种以少数人的权利牺牲为代价本身需要通过其他的利益形式进行弥补，即要进行公平公正的补偿。对全体公民的基本权利进行保障是宪法的目的所在，当个人利益与公共利益存在冲突时，宪法要以大局着想决定以公共利益为解决方案，而则要在民主自由、公正效率的环境发挥协调国家与个人的冲突的作用。宪法在2004年修正案中规定公民的合法私有财产神圣不可侵犯条款早已深入人心，但因为公共利益条款的模糊表述，使得其在对房屋拆迁、土地征收过程中并没有发挥相应作用，一系列因征收而起的纷争都尖锐的表明，法律在公共利益与个人利益之间并没有合理的调整冲突，公民反而认为这种征收是国家对其财产的掠夺，不满情绪也蔓延到我们的司法系统内。为了更好的贯彻宪法公共利益条款的法律精神，为全体公民的整体利益着想，宪法的原则性规定应当得到法律的具体细化。就我国的土地管理法而言，应当明确为了公共利益的实现需要在哪些范围进行征收征用，应当采取何种程序来进行，在征收征用的政策实行时就应当制定相应的赔偿标准，确保公平公正的将宪法原则贯彻其中，使征收征用制度因公共利益的存在而更加合理的运行。宪法的公共利益条款的存在本身是为了整体的利益实现，但其存在可能会造成对公民个体利益的深层影响，加之宪法的原则性和高度概括性使具体适用此条款缺乏具体的指导性规定，因而会引发一系列的问题。只有法律在履行自己对宪法的作为义务基础上通过具体的条文建构公共利益的法律体系，才能为征收征用过程中执法、司法和公民的守法的提供法律依据，公民的合法权益才能从根本上得到保障。

作者：许峰 单位：中共台州市委党校