浅谈县级文化系统全面预算管理

文化系统财务预算管理是文化系统为实现既定的经济目标，通过编制预算、内部控制、考核业绩所进行的一系列财务管理活动，贯穿于财务预算编制和执行全过程。预算管理包括部门预算管理、政府采购管理、银行账户管理等内容，随着预算管理的发展，其从内容到形式都发生了较大变化。从预算编制方法来看，零基预算法逐步替代“基数＋因素”法，预算编制趋于合理；从预算内容看，收入预算由重自筹收入转向重拨款，各项收入全面统筹，支出预算由宽打宽用变为精打细算，控制的目标更具体；从预算控制上看，各级财务活动由不重视预算到月、季、年对照预算分析进度。财务预算管理方式的改进对文化系统财务管理工作起到了积极作用，但是文化系统预算管理工作还远未达到预算管理的要求。因此，笔者通过对县级文化系统全面预算管理进行深入研究、查找问题、分析原因，并提出相关改进措施，以期达到科学编制，严格执行预算，提高文化行政效率的良好效果。

一、县级文化系统全面预算管理不足分析

（一）预算编制不足 主要表现在：

（1）预算管理意识不强，资金使用效益不高。由于预算编制存在不科学和经费缺口等问题，县级文化部门为调整和追加预算，将大部分精力用于凑足县级财政预算上，而较少关注预算执行情。资金投向是否正确，资金使用效益如何，有无超预算支出等问题得不到足够重视，预算应有的作用被削弱，资金使用效益降低。

（2）预算组织机构设置简单，人员配备不足。这一问题在县级文化机关中普遍存在，严重制约着县级文化部门预算工作质量的提高。由于部门领导对预算管理的重要性缺乏认识，单位预算机构形同虚设，单位在进行日常收支活动时，根本不按照编制的预算执行。传统的预算通常采用基数加因素调整的方法，部门经费完全由基期的相关数据决定，而不是根据部门项目情况、人员配备情况来进行安排，导致收支脱节，不适应部门的发展需要。

（3）预算编制时间不合理，预算的严肃性不强。预算编制是一项繁杂的工作，需要充分的时间来保证。西方发达国家预算准备期一般都长达一年左右。公安县文化系统一直实行历年制预算年度，其预算编制程序主要是“二上二下”，“分级编制，逐级汇总”，一上预算从当年的2至3月开始，4月份上报二上预算，预算的实际编制时间较短，通常只有2个月时间，预算批准并开始执行的时间远滞后于预算的编制。此外，编制一年的预算对于科学管理来说，眼界太短，视野不够，中长期计划与年度预算相互脱节，使得预算的编制不能前后兼顾。

（4）预算编制准备不充分，预算管理作用发挥不大。财务收支预算是文化系统综合预算中的一个部分，其以单位总体目标为前提，牵涉的业务部门多，时间跨度长。如“十一五”期间实施的五大文化惠民工程，就涉及到文化的各个部门。因此，在编制财务预算时应由相关部门组成预算编制小组，充分考虑宏观环境、现实任务等因素，分析预算实现的可能性和难度。但实际情况却是编制财务预算几乎成为财务一个部门的工作，由于财务人员较少参与单位业务项目的讨论、规划和决策，因此只能依据上年数据编制预算。这样的预算未与单位的实际业务紧密结合，也难以得到基层文化单位的配合执行。

（二）预算执行不足 预算执行是整个预算工作程序的重要环节。由于预算只是年初文化事业经费收支的预期，期间又有新的文化业务工作，致使预算执行过程中经常发生追加追减现象，特别是经费使用和财政部门预算分配的问题较大。

（1）经费使用中个别问题较为突出。主要体现在：一是同类人员经费标准不同。根据部门预算报表要求，基层预算单位填报人员情况的基础数字是财政下达部门人员经费依据。具体如何分配到基层单位由单位的财政拨款性质决定，全额、差额、自收自支，单位的性质不同，财政预算的人员经费比例会有所不同。有的基层单位还有一些财政拨款外的收入来源。因此在同一地区的县级文化部门的人员经费和工资水平也会有所不同，各单位之间存在互相攀比的现象，基层预算单位人员经费挤占超支现象时有存在。二是有些公用经费标准不切实际。按全县部门预算编制口径，日常公用经费部分科目有标准或计提比例。但由于有些如业务招待费、差旅费的标准过低，与实际情况出入太大无法执行，这为个别人员破坏财经纪律提供借口，也在某种程度上助长了腐败现象，为部门预算贯彻执行留下后患。三是专项支出编制随意性大。目前项目预算的编制仍存在较大的主观随意性，不能严格按年初预算执行。购置项目、办公用房装修、基建项目立项等不规范，预算指标分配随意性大，存在人为指标、跨年度使用预算指标，部分基建项目游离于预算管理之外的问题。人员经费、公用经费挤占事业项目经费的现象比较普遍。

（2）主管部门预算下达分配带有随意性。基层预算部门普遍反映主管部门下达预算特别是追加预算、专项经费下达慢，造成无法完成当年预算，有的虚列当年专项支出。按照财务制度当年没有用完的经费可转入经常性结余或专项结余，但基层单位通常不愿意反映没有完成的当年预算，因此客观上造成虚列支出和挂账的问题。目前部门预算的做法是经费核拨到主管部门，再由主管部门分配到基层单位，因此主管部门拥有对资金尤其是项目资金的实际支配权。预算指标的分配受主观意志影响较大，常常出现主管部门随意增加或调整预算的现象，预算的约束力大为弱化，影响预算资金有效使用。

（三）预算监督不足 文化系统对各部门报送的预算进行审议的时间很短，尤其是县一级文化部门，对基层单位报送的预算受总体预算额度控制的影响，只能对预算进行总体性和一般性的审查，最终使得监督流于形式。预算指标不够具体，难以为预算监督提供确切依据，缺少行之有效的监督控制手段，导致预算监督不力。在预算执行过程中县级文化部门对收入和支出预算的执行情况均缺乏有效的跟踪监督，年度决算后也很少对收入和支出预算的完成情况进行考核和评价；对基层预算单位的经费整体控制较差，基层单位脱离预算监督的状况未能从根本上得到改变。

二、县级文化部门全面预算管理改进建议

（一）深入认识加强财务预算管理的重大意义 要充分认识预算管理的重要性。预算管理是发达国家政府和企业多年积累的成功管理经验，实行财务预算管理是县级文化部门建立自我约束、自我控制、自我发展良好机制的有效办法，能优化资源配置，强化单位管理，提高单位行政、办事效率。要增强预算法制观念，强化预算约束，实现预算管理的科学化、法制化。预算管理不仅是财务部门的工作．而且是整个系统或单位内部各项资源的最优整合，其战略性和系统性要求各职能部门共同参与，共同合作。

（二）建立健全财务预算管理组织体系 文化部门要根据实际情况设立专业的预算管理机构，在财务预算的编制、执行与控制、调整分析与考核中由专业的预算管理机构组织和实施。文化部门要建立健全各种预算管理制度及相关实施细则(包括预算编制、执行调整、分析考核各阶段)，使预算工作既有法可依，又有规可循。

（三）科学编制文化部门财务预算 预算编制既要客观，又具完整性、前瞻性，要合理安排预算编制时间，改革预算编制方法。

（1）安排充足的预算编制时间。预算编制是个系统工程，既要着眼于年度需求，又要考虑历史，预测未来；既要满足文化部门业务发展需要，还要考虑实际财力；既要讲求局部效果，还要考虑社会整体效益等。其中包含着调查研究、综合分析、项目论证、目标预测、协调平衡等大量工作，充足合理的时间安排是其基本要求。要充分考虑各业务部门及单位编制预算的准备时间，将预算编制时间延长4至5个月，并拉开部门预算编制“一上”和“一下”间的时间间隔，确保预算管理部门有足够时间开展深入细致的调查研究，改变预算编制的随意性和临时性。

（2）严格执行“二上二下”的预算编制程序。“二上二下”要实行由粗到细、逐步细化的原则。即在“一上”时由文化部门专业的预算编制机构留出充分的时间去开展预算项目的调查、评估、论证后，向本级财政部门提报“一上”预算项目和资金计划，并附有关项目的可行性论证等相关资料。财政预算管理部门根据文化部门提报的“一上”预算建议，组织专家及有关人员对预算进行审核，然后将审核修改后的文化系统部门预算项目和资金控制数批复给文化管理部门。“二上”时文化部门根据财政部门批复的“一下”预算项目和资金控制数，将项目和资金预算细化到具体项目和单位，财政部门审核同意后最后形成“二下”预算批复给文化预算管理部门执行。

（3）改革预算编制方法。彻底抛弃“基数法”，全面推行“零基预算”。零基预算（Zero Base Budget，简称“ZBB”）是起源于美国的一种预算编制方法。零基预算的真正含义是集中力量改进那些己经被证明不适宜的项目，所以有些项目是从“零”开始，而有些则是继续执行，只是作一些修正。零基预算打破原有预算基数，重新按支出项目轻重缓急排序的指导思想，恰好适应我国社会转型期政府职能转变的需求。在社会经济转型的特殊历史时期，适度采用零基预算的管理模式，对于革除原有不合理的预算基数，重新确认政府各部门的职能，具有一定的积极作用。

目前文化部门采用的一般是“二上二下，分级编制，逐级汇总”的预算编制程序，在这一过程中．必须实事求是地掌握人员情况、业务发展的需求。并以此为基础，综合考虑内外部因素、历史和未来因素的影响，科学预测经济发展变化，并以提高社会效益为目标，编制具前瞻性的预算。同时预算单位还必须加强和财政部门的密切合作，年初及时编报好经费预算，积极主动向财政部门汇报，争取财政部门的支持和重视，尽可能将本单位编制的经费预算列入财政总预算。具体而言：一是保证基本支出预算规范化。在部门预算模式中，公共支出分解为“基本支出预算”和“项目支出预算”两部分。基本支出预算是部门支出预算的组成部分，是文化系统为保障其机构正常运转、完成日常工作任务而编制的年度基本支出计划，其内容包括人员经费和日常公用经费两部分。其核心问题是经费标准的制定，尤其是人员经费标准的制定要体现透明、公正、分类核定和力求全额的原则。在目前文化部门各单位经费未全额保证的条件下，存在的问题包括：人员经费不够，全额仅限于行政性经费及图文博三家公益性事业单位，应逐步拓宽直至涵盖剧团、剧院等全部事业单位；县级财政预算的公用经费定额的标准停留于对实际预算单位的简均，不能反映出各部门需要和实际消耗的真实水平，缺乏科学合理性，也难以摆脱传统预算编制“基数加增长”的方法，部门之间缺乏公平、公正。因此，定额标准的设计既要考虑单位对资金的客观需要和财力可能，又要兼顾单位的实际支出和目标任务的调整。二是项目支出预算科学化。项目支出预算是部门支出预算的组成部分，是文化部门为完成其特定的专项业务工作任务或事业发展目标，在基本支出预算之外编制的年度项目支出计划，包括基本建设类项目、行政事业类项目和其他类项目。在目前的编制过程中，“项目”缺乏量化标准，基本支出和项目支出相互混淆，项目支出管理办法及操作程序上不科学，对项目库的管理过粗等。建立科学的项目支出预算，应修改完善项目支出预算管理办法，对现行的项目支出分类办法进一步细化，量化“项目”审核标准，完善项目库管理办法；将基本建设支出（如全县各乡镇综合文化站建设）等中央和省财政补贴的项目，逐步真正地纳入“项目支出预算”范围；建立项目支出预算的绩效考评制度，为逐步建立绩效预算打下基础。三是积极进行必要的配套改革。要与绩效预算相结合，将预算支出落实具体的工作绩效，才能真正提高预算支出的效率。可先在项目预算部分实行编制绩效预算，组织有关专家进行绩效目标的设计和考核，使预算成为防止政府官员的一道坚实的制度屏障。

（四）完善预算执行制度主要包括：

（1）完善支出预算执行中的控制监督。要逐步建立起审计部门与财务部门、上级主管部门与各单位内部不同层次的控制监督体系和监督制度。

（2）加强预算执行情况的信息反馈，建立严格的报告制度。主要包括：各基层单位要按规定定期向县局报送本单位预算执行的报表和详细的文字说明材料；县级文化主管部门要主动向财政部门报送本单位预算执行情况的报表和详细的文字说明材料；同时要每月向单位主要领导报告预算执行情况。

（3）加强对转化为实物形态的预算资金的管理。要实行政府采购制度，规范政府采购行为，将市场机制用到预算分配环节上，将单一的货币管理形式逐步扩展到采用货币、实物、劳务等多种管理分配环节上，起到节约预算资金、降低采购成本、防止重复购置、优化资源配置和抑制腐败现象等重要作用。

（4）增强预算的严肃性，强化预算约束。经文化各二级单位填报并报财政部门审批的预算具有法律约束力，各单位须严格按照批准的预算执行，预算支出数须与预算限额相符，并且只能用于预算确定的项目，对违反预算的行为要按照有关法规进行处罚。

（五）加强预算管理绩效评价“十一五”期间，中央及省级财政补贴，地方配套的文化事业项目较多，对文化事业经费支出进行绩效评价，是一项涉及面广、政策性强、技术要求高、影响范围大的系统工程。第一，建立规范统一的文化事业经费支出绩效评价制度，明确绩效评价的工作规则、工作程序、组织方式及结果应用等，并对相关行为主体的权利和义务进行界定。第二，建立科学的事业经费支出绩效评价指标体系和评价标准，补充指标和评议指标。第三，积极探讨和不断扩大绩效评价结果应用的领域，使之更好地为经济发展和群众文化生活服务。进行绩效评价，可以优化文化事业经费支出结构，提高资金的使用效益；也可以作为单位领导人考核的参考依据，通过对开展文化工作产生的社会效益等情况进行科学评价，可以弥补领导干部任免过程中的不足，为选拔德才兼备的领导者提供客观公正的依据。

（六）加强预算执行的监督控制财务预算一经批复下达，各预算执行机构就必须认真组织实施，将预算层层分解，从横向和纵向落实到各单位、各部门、各环节以至各岗位，形成全方位的预算执行责任体系。实行预算执行信息化管理，通过网络科技迅速反馈预算执行信息，及时纠正执行偏差，化解预算和财务风险，保障预算顺利完成。

（1）要制定必要的内部监督管理制度。完善单位内控机制．利用不相容职务分离控制、会计系统控制、风险控制等方法对预算执行过程进行自我检查、制约和调整。对资金使用过程进行监督，单靠单位财务部门的力量是远远不够的。必须制定相应的内部制约监督机制，让单位监察、审计、业务主办单位等参与到资金使用监督活动中来。对资金使用的各个环节进行全方位、多角度的监督，做到对资金使用过程监督有制度约束，有人力保障，确保资金安全、合理、有效使用；

（2）对资金使用效益，尤其是项目资金使用效益，要有考核评价机制。一方面，对资金使用效益的考核评价，是对预算编制水平的检验，实际执行情况与预算差别较大或资金使用效益不理想的，就应考虑预算编制的标准、方法；另一方面，在目前对多数项目资金采取以拨代支的预算管理模式下，项目主管部门和实施单位建立项目资金使用效益评价机制尤为重要。效益评价应对项目实施的全过程进行综合评审，对项目资金使用效益进行考核。

（七）建立预算执行分析与考核制度 要开展对财务预算的期末分析，运用比较分析、因素分析、回归分析等专业技术方法，结合有关财务、业务、技术、政策等信息资料，分析预算与实际完成数之差异，找出差异存在的主客观原因，并从定性与定量分析预算执行单位的现状、发展趋势及潜力，为下年度的预算编制提供依据；要建立完整的预算执行考核制度，明确考核内容、指标，将预算执行考核作为单位绩效考核的重要内容，作为职工惩奖的评定依据，力求达到制度约束与人性化自我控制的有机统一，发挥人的积极性与创造性，促进预算管理水平及效益的不断提高。

县级文化部门要充分认识到预算管理的重要意义，深入学习财政管理体制改革中带来的新观念、新理论、新知识，科学地编制预算方案，并通过预算的执行、监督、考评，全面促进文化事业单位甚至行业系统战略发展目标有步骤按计划地实现。

参考文献：

［1］樊普娥：《基于信息系统的全面预算管理体系构建》，《时代金融》2009年第6期。