社会政策之于公共游憩供给:兼议政府作为的空间载体

[摘要]公共游憩是国家社会福利的重要内容和实现公民游憩权的主要途径之一。中央政府和城市政府主导的游憩供给模式无法满足日益多样化的游憩需求，游憩公共供给从普遍性供给转向面向弱势群体的供给，形成了由城市政府负责的城市游憩供给、由中央政府负责的国家公园公共游憩供给，由公共部门提供基础性游憩服务、由私人部门提供高端多样化的游憩服务的格局。本文阐述了西方学者对公共游憩供给与社会政策的思辨过程，探索中国公共游憩供给面临的问题。并提出可能的社会议程。

[关键词]公共游憩；社会政策；政府作为；国家公园；城市公园

[中图分类号]F59

[文献标识码]A

[文章编号]1002-5006(2010)09-0020-07

1　关于游憩与社会公民权关系的论辩

游憩之所以被纳入公共供给领域，成为国家社会政策的一部分，与其内涵的价值倾向和意识形态直接关联。公共游憩供给最初进入社会政策范畴的立足点是基于对“公民游憩权”的认肯。围绕“公民游憩权”，出现了以其为公共游憩供给的根本价值依据和逻辑出发点，认为应当保证公民基本游憩权利，将公共游憩供给的不断增长视为对公民权发展演化过程的一种响应的福利主义游憩观，和对福利主义游憩观进行批判，更加推崇响应多样化游憩需求的市场化游憩供给的新自由主义游憩观。

1.1　福利主义游憩观

福利主义游憩观的核心思想是：休闲游憩应当是社会公民权的一部分，国家应保障公民的基本游憩权。二战后，福利国家扩展了公共物品和服务的范围，公民权多样化，“社会政策”也更加泛化。根据马歇尔对社会公民权的诠释――“确保公民享有全部社会遗产和过上达到社会普遍标准的文明生活的权利”，公民享有游憩与休闲的基本权利不仅是工业化社会中人们疏解压力、恢复精神的基本要求，也是对遗产资源全民共享的权属界定。社会公民权的内容没有一成不变的标准，有人提出应当把游憩权利划入社会公民权的范畴。1975年，英国的《运动与游憩》白皮书将游憩供给视为“社会福利整体结构中的一部分”。克拉克(Clarke)把游憩基本权利看成是“休闲发展中的福利价值的共同信仰”；亨利(Henry)则进一步提出“作为公民权的一部分、处于福利权金字塔中顶端的休闲、文化和乡村游憩”，休闲供给被视为新型公民权构建过程中公共政策的主要工具。尽管从公民权视角论证公共游憩供给的理性1950年代已经出现，但直到1992年，克拉克才正式提出“普遍休闲权”一词。

由于福利主义游憩研究者对“公民权”的不懈探索，有学者将福利主义的休闲研究称为“公民权范式”，这种范式并不侧重分析休闲体验的本质，而是关注集体主义视角下的不平等问题，认为“无论主导意识形态是什么，国家都有责任去满足社会的基本休闲需求”。有学者以公共服务供给对底线公平的保障力为依据说明公共游憩供给的必要性，认为公权部门应当通过提供游憩机会来提高公民生活质量，否则某些弱势群体就无法享受到这些游憩机会。从这个视角看，公共游憩追求的不是个人消费、个人表现和自我实现，而是公民在游憩与休闲行为的底线公平，是对公民在休闲游憩上集体权利的强调，是对公民游憩权的确认。

也有学者从户外游憩供给的优效品定位上为公共游憩供给寻找理论依据，认为户外游憩应当是“即便社会成员不想要也应当提供的物品”，其供给并非是基于政府对“人们需要什么”的判断，而是基于“什么对人们有利”的判断。这种观点强调政府干预的作用，认为个人无法准确判断公共物品的相关问题，而政府可以代表社会需求，通过调整公民个体行为与思想偏差实现福利最大化。

依据福利主义游憩观，公共游憩供给的价值不仅仅局限于满足全民的游憩需求，它在维持地方安定团结和社会稳定上亦具重要意义，应当是社会政策的重要组分。福利主义游憩观对西方国家休闲环境的营造曾发挥了巨大作用，多数国家以法律形式保障了公民游憩的时间供给，城市公园、国家公园在世界各地的空间蔓延，很大程度上也是受福利主义游憩观的影响。

1.2　新自由主义游憩观

20世纪经济危机后，新自由主义成为控制社会的主导理念，加之去中心化导致的政府总体承诺力下降和支付危机，要通过公共游憩供给来满足日益多样化的游憩需求已不切实际。因而，20世纪70年代以来新自由主义者开始主导休闲游憩界的主流价值取向…，赞成市场供给相对于政府直接供给的优越性，主张公民消费权对公民游憩权的替代，认为在公共游憩供给上的市场介入提高了供给效率和使用者的体验水平，而且社会福利服务过程中引入消费者概念既可以提高公民权的选择范围，也可进一步确保服务质量。

新自由主义游憩观是建立在对福利主义游憩观的质疑基础上的，并首先体现在对公共游憩供给实现“公民权”可行性的质疑。他们认为，福利主义游憩学者对“公民游憩权所对应的义务”的含糊解释导致了公共游憩的无限制扩大，造成公共财政支付危机。虽然也有福利主义游憩学者反驳到，公民的游憩参与和对公共游憩的纳税行为本身就是履行了与公民游憩权所对应的义务，但这并没说服新自由主义游憩学者，他们反而认为“现代公民权体系也包括公民的选择权”。

另一方面，公共游憩自产生之初就不得不面临对基于底线公平的游憩公民权的质疑。以城市公园为例，早在19世纪中叶，英、德等国的城市政府出于“安全”和“管理”等因素的考虑，采取各种手段限制社会底层百姓的进入。进入20世纪，公共游憩供给逐步面向全员开放，但公共游憩设施的使用群体仍然十分有限。英国国家审计署1989年在一份报告中指出，“……从再分配视角看，全国利出现不利影响，许多穷人在为富人业余时间的消费纳税”。公共游憩场所对有闲阶层和边缘群体均丧失了吸引力，前者是公共游憩供给无法满足其多样化的需求；后者是社会分割造成心理压力以及闲暇时间有限，甚至公共游憩空间之于他们的价值更多在于“谋生”，故从“机会均等”这一衡量公民权的指标看，游憩公共供给是非常低效的。

对于“公共游憩服务属于优效品范畴”这一论点，新自由主义游憩学者也有一些反面观点。考特(coalter)曾指出，尽管英国自19世纪开始就将公共户外游憩供给视为“优效品”，公共游憩的供给与需求被专家和官僚确定为技术问题，供需关系被福利主义的价值取向异化，许多休闲游憩研究并不关注体验和快乐的本质，反而是和管理主义的意识形态、过度的“父爱主义”削弱了休闲服务的自由性和参与性的潜质。也就是说，福利主义游憩观所尝试的人为建构，并非建立在彻底理性的基础上，它被专业人士所“设计”的痕迹随处可见，而且高强度的公共供给催生了“保姆国家”，享受者们为自己的消费与福利付出责任的意愿和能力也下降了。

1.3　福利主义与新自由主义游憩观的评述

福利主义和新自由主义是近代以来休闲研究的 两大主导价值取向，前者通过“公民权”范式认肯公共游憩供给的理性，后者则受后现代自由化思潮的影响，更加关注消费者的多样化需求，试图为公共游憩供给的市场介入寻找依据。从时序上看，新自由主义游憩观看似是对福利主义游憩观的发展和修正，因为福利主义游憩观所引导的社会政策的确进一步增加了“保姆国家”的财政负担，也在公民权实现上存在不尽如人意之处，但是，无论福利主义游憩观存在什么缺陷，从意识形态和价值观上看，它对维持社会稳定、推进地方健康都有着举足轻重的意义，它的政治意义从未被否定。

在新自由主义的视野下，公共游憩设施的使用者逐渐向“消费者”转变，从被动地享受单一的游憩服务，转向面向多种选择的积极享受，出现了“福利主义的妥协”的局面。这种观点使得西方的公共游憩政策从以社会服务伦理为核心的、以普遍性为原则的“底线思维”向以选择性为原则①的“选择性思维”转移，亦即科文(Cowen)所言的“选择性或目标性社会政策的出现”。

但是，新自由主义游憩观至今仍无法一枝独秀、独占鳌头的原因是它自身也存在许多缺陷：首先，它低估了公共游憩对于社会建构的重要性，开放的公共游憩空间对于社会各阶层的接触与磨合、社区认同感的构建极为重要，过多强调多样化游憩需求的满足会导致公共开放空间的衰落，而公共游憩空间的市场化运作会使部分公民无权进入，从而激发社会矛盾，其后果无法用单纯的经济指标来衡量；其次，即便是主张采用混合游憩供给模式的保守的新自由主义游憩学派，也无法划定公共供给与市场供给的分野；再次，市场的游憩供给自身也存在问题，高度的商业化使公民游憩行为日益成为一种纯粹的消费活动，出现标准化的趋势，游憩活动逐渐丧失自由性和创造性的本质特征；另外，新自由主义游憩观强调游憩需求多样化及其供给响应，其实隐含着数量庞大的下层阶级的基本需求被边缘化的基本认定，因为游憩活动在工人阶级、中产阶级和精英阶层中有很明显的社会阶层分布界限。就目前而言，越来越多的学者进入福利主义游憩观的阵营之中，但新自由主义游憩观在实践中仍旧盛行。

2　中央政府与城市政府的公共游憩空间供给：国家公园与城市公园

2.1　公共游憩时空供给的社会政策演进

西方国家公共游憩政策是伴随着“公民权”思想体系的发展而出台的，最初对游憩资源推行公共供给时，一般坚持的是普遍性原则，认为全社会公民应当享有平等的游憩机会，并集中体现在时空两个维度的供给。

一是公民游憩时间供给。“公众利益”保障的重要性逐渐为各国所认识以及工业革命以来人们对“空闲时间”的积极索求，“公民休息权利”出现于各国宪法中，二战后又得到了《世界人权宣言》(1948年)、《经济、社会和文化权利国际公约》(1966年)以及《马尼拉宣言》(1982年)等国际公约的支持。演变至今，“休息与休闲时间”已是多数国家宪法层面给予保障的公民社会权之一，差别在于法定休憩时间的划分不同。

二是公共游憩空间供给。游憩空间有些分布在城市和乡村聚落，也有些分布在人烟稀少的原野区。在城市地区，公园、广场、滨水区、步行街区等为市民供给公共开敞游憩空间，这里将之统称为城市公园，而乡村和原野地区则以国家公园为主要供给形式。城市公共游憩空间很大程度上是“市民解放运动的产物”。1833年，英国议会出台法案允许建设城市公园及相关公共基础设施，19世纪下半叶，北美和欧洲国家掀起了一场“城市公园运动”，很多国家以法律形式确定了公共开敞空间供给的合法性。另一方面，乡村和原野区的公共游憩供给也受到公共政策的关注。在英国，受精英浪漫主义的影响，1840年出台《维多利亚皇家》提出在乡村、荒野、山地构建公共开放空间，提供普遍施予的游憩服务，然而在历经数千年开发的英国整合乡村土地进行公共游憩供给是十分困难的。相对而言，地大物博、人烟稀少的美国1872年通过法案成立黄石国家公园，始建向全民提供环境保护和游憩体验的公共自然游憩场所――国家公园，其他新大陆和欧陆国家也纷纷仿效，以保障公民在原野地的游憩福利。

二战后，受新自由主义思潮的影响，公民游憩消费多样化，可行的公共游憩供给无法停留在普遍性供给的层面，出现了所谓的“游憩休闲混合经济”，游憩与休闲领域成为市场供给与公共供给同时作为的空间，公共游憩缩小至对弱势群体的选择性供给。为保障公民的基本游憩权，许多国家的公共游憩形成了由城市政府担负城市公园公共游憩供给、由中央政府担负国家公园公共游憩供给的供给格局。

2.2　国家公园：中央政府公共游憩供给的作用场

国家公园是现代文明进程中人类经过自我反思而提出的一种发展理念。根据世界自然保护联盟(IUCN)定义，“国家公园是为人类福祉与享受而划定的，由国家最高权力机关行使管理权阻止或取缔一切可能的破坏行为，到此观光需以游憩、教育和文化陶冶为目的并得到批准的，具有国家意义的公众自然遗产公园”。从国家公园的命名设置、维持与维护、管理与监督等环节上看，中央政府都发挥着不可替代的核心作用，它的存在具有鲜明的福利主义倾向。

国家公园最早出现于美国而非文明发达的欧陆，与人们对“荒野理想”的认知有直接关系。美国主流社会认识到国家公园在彰显“风景民族主义”、催生认知共同体的文化建构上的积极作用，并赋予了国家公园民族主义、福利主义、环保主义等多重价值意涵，这一理念很快被缺少文明积淀的新大陆国家所接受，1900年前几乎所有的国家公园都是在美英联邦内出现的。

20世纪初至二战期间，文化与历史认同感较强的欧陆国家也掀起了国家公园建设热潮，如瑞典、荷兰、西班牙、芬兰等国，但他们的主要动力源自普遍休闲权被纳入公民社会权体系(福利主义)，以及生态保护运动的全球扩散(环保主义)两股力量。受福利主义游憩观影响，这些国家普遍采用低门票/免门票的方式向全民“开放”，力求实现底线公平为基本诉求的“游憩公民权”。值得提出的是，这一时期发达国家的海外殖民地也开始出现国家公园，如南非、智利、古巴、印度等国，但多具有狩猎保护区的性质，服务对象以富裕的特权阶级为主，福利主义与环保主义的代表性均明显不足。

二战至今，大量独立后的亚非拉国家开始加入全球国家公园网络，同时西欧和北美发达国家受福利主义游憩观和环境保护主义思潮的影响也出现新一轮国家公园的数量增长。尤其是20世纪80年代以来，全球国家公园及相关保护区进入高速增长期。据IUCN标准，截至2009年6月，纳入统计的有157个国家的3400多处国家公园，总面积约420万km2。国家公园的创设为国民提供了独特原生的自然景观和舒适开敞的游憩场所，成为很多国家用以彰显公民游憩权的空间场域。

目前发达国家的国家公园建设与管理基本处于福利主义游憩观的影响之下，中央财政和法律框架