电子政务建议

根据联合国教科文组织在2000年对62个国家(其中，39个为发展中国家、23个为发达国家)所进行的调查，89%的国家都在不同程度上着手推动电子政务的发展，并将其列为部级的重要事项。事实上，电子政务已经迅速地列入了所有工业化国家的政治日程。

在经济和信息全球化加快发展的情况下，一个信息化的政府已经成为一个国家或地区在全球竞争中的竞争力要素之一；也是提升国家和地区全球竞争力，争得经济和社会发展“先机”的关键。

但是，电子政务的发展与企业信息化的发展一样，不是一件轻易就能成功的事情。据StandishGroup的报告，美国2000年所有的政府和企业的信息技术项目中，就“预算”、“功能”及“按时完成”三个指标衡量，大约只有28%算是成功的，23%的项目被撤销，其余的项目只能说是部分成功，不能完全按上述三个指标完成。因此，如何实现由“传统政务”到“电子政务”的转变，是一个十分复杂和困难的过程。世界各国在实施电子政务过程中普遍存在的问题是：硬件＞软件＞应用，即重硬件轻软件、应用开发严重滞后。现在，电子政务在中国的建设才刚刚起步，如何避免走别人走过的弯路，确实值得探讨。

国外：

经历了四个阶段当前，电子政务在世界范围内的发展有两个主要特征：第一个特征是以互联网为基础设施，构造和发展电子政务。第二个特征是，就电子政务的内涵而言，更强调政府服务功能的发挥和完善。之所以会出现这样两个主要的特征，是由于发达国家经过近50年的信息化进程，政府内部的管理信息系统和各种决策支持系统已经基本完成，从而有可能利用互联网将政府的信息系统在技术上和功能上向政府外部延伸;另一方面，也是因为互联网为重新构造政府和政府、企业、居民三者之间的互动关系提供了一个全新的机会。

国外电子政务的发展大致经历了四个阶段：

1.起步阶段政府在网上信息是电子政务发展起步阶段较为普遍的一种形式，主要是通过网站与政府有关的各种静态信息，如法规、指南、手册、组织机构、联络方法等。

2.政府与用户单向互动政府除了在网上与政府服务项目有关的动态信息之外，还向用户提供某种形式的服务。这个阶段的一个典型例子是用户可以从网站上下载政府制订的表格(如报税表)。

3.政府与用户双向互动政府与用户可以在网上完成双向的互动。一个典型的例子是，用户可以在网上取得报税表并在网上填完报税表，然后，从网上将报税表发送至国税局。而政府也可以根据需要，随时就某个非政治性的议题（如公共工程项目）在网上征求居民的意见，使居民参与政府的公共管理和决策等。

4.网上事务处理援用上面举过的例子，国税局在网上收到企业或居民的报税表并审阅后，可以向报税人寄回退税支票，或者在网上完成划账，将企业或居民的退税所得直接汇入企业或居民的账户。这样，居民或企业在网上就完成了整个报税过程的事务处理。

政府的许多作业原来是以纸张为基础的，现在则变成电子的文件了；政府与居民的“接口”原来是在办公室，或者在柜台和窗口，现在则转移到计算机屏幕上了。因此，需要调整原有的某些政府部门及某些人员；设立一些新的部门及新的岗位;重组政府的业务流程。只有这种改造实现了，电子政务才会真正地趋于成熟。

中国：

起步之初六大对策信息技术在中国各级政府中的应用起步较晚，许多政府部门不仅还没有建立起基本的管理信息系统，甚至在许多地方，数据处理的能力也还十分落后。另一方面，政府各部门还没有真正建立起一种有利于电子政务和信息化发展的计算机文化。电子政务的发展，无论在它的内容还是方法上，都将不可避免地遇到各种各样的社会阻力，特别是当电子政务的发展与某些部门或集团的利益发生冲突的时候。

对策一:审慎规划，小步快走“想得要大，起步要小，扩张要快”是全球对于信息系统工程建设的一个共识性原则。

“想得要大”是根据对信息技术发展的预期，审慎地确定电子政务长远的发展目标。这个规划的目标应该是产出明确的、可以测量的，而不是抽象的、概念化的；规划要“大处”着眼，“远处”着眼，要有充分的洞察力和想像力。“起步要小”是要以小的、容易实现的、效果明显的项目起步，确保初战必胜;或者，将大的项目分解成若干个小的项目组织实施。“扩张要快”是在已经取得经验和效益的基础上，加快系统扩张的步伐，尽快拿下这个系统所应有的全部经济和社会效益。

对策二:合理设置优先级从目前世界各国的情况来看，大致可以从三个角度来考虑中国电子政务发展的优先级问题，即：经济效益、社会效益和政府自身能力的建设。

1．从经济效益出发的优先级设定经济效益显著的电子政务项目可以列举下面一些例子：

(1)增加税收:包括各种税收管理系统以及各种费用管理系统。

(2)财务管理:包括工资管理、支付和开支管理、各种投资和建设项目的管理等。

(3)资源和计划管理:如地理信息系统、资源信息系统、土地与地产管理系统、国有资产管理系统、城市规划与建设管理系统等。

(4)营造良好的市场和投资环境：如工商企业管理系统、经济数据统计分析系统，以及各种相关的政府法规信息及服务系统等。

2.从社会效益出发的优先级设定社会效益比较明显的电子政务项目主要包括以下几个：

(1)面向居民的各种服务系统：如居民登记系统、护照发放系统、驾照发放系统、证件防伪系统、社会保障系统等。

(2)警察与公安系统：如出入境管理系统、罪犯管理系统、监狱管理系统、管理系统、交通监测和管理系统，以及其它的公安管理系统等。

(3)公共教育和文化系统：如电子入学管理系统、毕业证书和学位证明查询系统、数字图书馆、数字博物馆、社区公共信息中心等。

(4)医疗与保健系统：如医院信息系统、网上挂号系统、远程医疗系统、网上药物销售系统、器官移值信息中心、血液中心、医疗保险系统等。

(5)环境保护和环境信息系统：如环保信息系统、气象预报系统、地震监测系统等。

3.从政府自身建设出发的优先级设定从这个角度出发，可以列举以下几类：

(1)提供政府核心业务运行的有效性和效率：如安全情报系统、首脑机关的各种监控系统、决策信息系统、公文流动管理系统、内部通信系统、信息与知识管理系统等。

(2)增加政府的透明度：如财务管理系统、人事管理系统、电子采购系统、政府工程招标系统等。

(3)政府信息资源的开发：如各种法律信息系统、政令信息系统、文件管理系统、档案管理系统等。

对策三:以政府业务流为主线从国外的情况看，无论是中央政府各部门，还是地方政府，在电子政务的发展中均以政府的业务流为主线，逐个环节地实现政府业务流的信息化，以避免固化或强化现有的政府结构，不利于通过信息化来实现政府的重构。

以政府业务流为主线发展电子政务，实际上就是利用信息技术给政府重新“梳一次辫子”。把那些最急需的政府业务流的“辫子”先梳理出来。等到按照优先顺序排完后，“辫子”末稍的业务流就是要转变的政府职能；而那些没有梳理进“辫子”的部门就是要调整的政府机构。

对策四:尽早实施标准化中国大大小小的政府机构数以万计。如此庞大的电子政务建设规模，如果采用个体经济的办法任由各部门自行开发自己的系统，不仅将浪费大量的资源和时间，造成重复建设，更由于缺乏标准化和规范化，政府之间、政府部门之间的各种系统势必难以兼容，信息资源难以共享。这种“量体裁衣，自给自足”的小农经济的方法，已经为世界各国所摒弃。

实际上，电子政务中包含许多标准的“零部件”，如人事、财务、计划、公文、档案、日程安排、国有资产、器材、图书资料、考勤管理及政府网站等，不下数十种。如果将这些“零部件”都进行规范化和标准化并由企业来开发，不仅可以节约大量的资源，而且软件的先进性、质量、以及升级更新等都有可靠的保证。更重要的是，这些“零部件”本身就可以形成和支持一个相当大的软件产业。因此，规范化和标准化的方法是发展电子政务的关键措施之一。

建立政府与企业某种形式的伙伴关系有可能使双方都从中受益。在这方面，美国亚利桑那州提供了一个颇具启发性的例子:这个州的交通局将全州的汽车驾驶执照的发放系统完全承包给了IBM公司，州政府不掏一分钱。从系统设计，硬、软件的购买，系统的集成，直到系统建成后的运行和维护，一概由IBM负责，但IBM可以从每个驾驶执照的发放中收取1美元。在这个系统建成以前，居民到交通局办驾照的平均等待时间是45分钟，州政府为发放每个驾照需要付出6.6美元;在系统建成以后，居民在网上办驾照的平均时间是3分钟，而州政府为发放每个驾照的支出降至1.6美元。

这个例子说明，政府信息系统的建设并不一定非要政府投资不可。不仅政府与企业的伙伴关系具有很大的潜力，居民也是电子政务的一个“财源”。如果设计得好，可以做到政府、企业与居民三赢;另外，政府和企业在电子政务的发展中各有各的角色。在电子政务的发展中，政府的角色是准确地提出对信息系统的要求，实现对信息化的有效管理，系统开发的任务应该留给企业去做。

对策五:分步构建战略性国家信息系统现代信息技术的发展为国家的治理提供了新的手段和思路。利用现代信息技术，特别是互联网技术，已经有可能建设各种超巨型的国家管理信息系统。目前，中国需要发展的大型国家信息系统数以百计，其中，有一些系统具有基础性和根本的重要性，如果提前开发好这些系统，可以为所有其他系统的开发铺平道路。为此，国家需要集中精力抓好这些具有基础性和根本重要性的系统，为国家的宏观管理打下根基。毫无疑问，应该从具有不变性的、最急需的国家管理职能的信息化入手。

根据国外电子政务的发展趋势和中国的实际情况，政府可以优先考虑并重点发展以下10个具有战略性意义的国家信息系统：

(1)金融管理信息系统；(2)税收管理信息系统；(3)海关管理信息系统；(4)财政管理信息系统；(5)社会保障管理信息系统；(6)公检法司管理信息系统；(7)电子身份证与居民注册信息系统；(8)企业注册信息系统；(9)国家地理信息系统；(10)全球定位系统。

对策六:建立有效的安全管理体系安全问题是所有国家在电子政务的发展中都十分关心和重视的问题。

1．安全、成本、效率的权衡不同的电子政务应用系统，对于安全的要求是不同的。因此，不能将安全问题绝对化，不是“越安全越好”。一个门需要几把锁，取决于门里放了什么东西。显然，锁越多，安全的成本就越高，门的使用效率就越低。因此，必须根据实际的系统要求，实现“恰到好处”的安全。换言之，在设计系统安全措施的时候，必须根据系统的实际应用情况，综合考虑安全、成本、效率三者的权重，并求得适度的平衡。

目前，国内有一种趋向，好像建一个系统就要搞一个独立于互联网的专网，理由是要确保系统的安全。专网太多，不仅将使电子政务的投资急剧增加，而且，也会造成极大的浪费。专网太多，还给政府信息系统的资源共享造成许多壁垒，降低了作为一个整体的政府信息系统的效率，给中央政府获取信息带来了很多困难，利少弊多。

2．安全管理体系电子政务的安全管理可以通过安全评估、安全政策、安全标准、安全审计等四个环节来加以规范化并进而实现有效的管理。

（1）安全评估什么系统需要专网，什么系统不需要专网；什么系统需要加密措施，什么系统不需要加密措施，应该通过系统的安全评估来回答。安全评估应该从政治、经济、技术等方面确定系统中的信息究竟有多么重要，比如在安全上究竟受到哪些潜在的威胁？这些威胁有多么严重？如果信息或系统受到侵害将造成什么后果？……这样才能确定系统究竟需要什么样的安全措施。

（2）安全政策在安全评估的基础上制订政府对于电子政务的安全政策，包括政府信息系统安全等级的分类、与安全等级相对应的安全措施的要求、对参与系统开发和运行的企业(特别是外企)的要求和约束、系统安全的审计、安全问题的报告制度和程序、紧急情况的处理和应急措施等。

（3）安全标准在电子政务安全政策的指导下，需要制订具体的、针对每一个安全等级的政府信息系统的安全标准，包括硬件、软件、人员、系统的安全，运行的规范，数据和软件的备份，系统的物理安全等。有了标准，每一个政府信息系统只要“对号入座”，参照标准执行即可。这样，不仅有利于安全管理，还可以节省各部门和系统在安全问题上耗费的人力和财务资源。

（4）安全审计每一个政府信息系统在建成和运行的过程中，都应该接受部门的安全审计，以确保政府的安全政策和安全标准得到落实。

在中国，政府信息系统对于网络的使用可以考虑分为公用网(即互联网)、公用专网(虚拟专网)和专网(光纤网)三种等级，根据安全评估的结果，依照安全标准选择使用。