优化行政管理方式与低碳政府研究

摘要：历经自由法治国时代、社会法治国时代，我们已然步入了风险法治国时代。这其中的风险很大一部分是来自能源枯竭和高碳排所引起的全球性或者区域性的环境危机。人类的生存也因此遭到了种种挑战和威胁，进一步实行节能减排已刻不容缓，而低碳政府正是为应对这一问题的适时产物。但是对低碳政府的研究，离不开对我国行政管理方式的反思。一方面，我们应当适应低碳经济和社会发展的各项需要，推进政府体制改革，为构建低碳政府提供理论和实证支撑；另一方面，我们应当对我国当前的高碳排行政管理方式实行低碳化的改良，以为低碳政府的建设打下坚实的基础。

关键词：行政管理方式 低碳行政 低碳政府 低碳理念 优化与改良

石油、天然气、煤炭等是现代社会使用最广泛的化石能源。这类能源目前正在逐渐耗尽，人类将不得不面临愈演愈烈的能源危机。此外，化石能源是典型的高碳排能源，而高碳排是导致全球气候变暖的一个重要因素。在人类面临能源枯竭、气候变暖等危及人类生存的巨大风险之下，2009年联合国气候变化峰会形成的《哥本哈根协议》提出：“从科学角度出发，必须大幅度减少全球碳排放……将全球气温升幅控制在2摄氏度以下”。

与之相适应，提倡低碳政府理念和构建低碳政府是推动和保障当前低碳经济以及低碳社会发展的内在要求和迫切呼唤。但是，低碳政府的构建离不开对我国传统行政管理方式的梳理和优化。

一、低碳政府概念的引出与内涵

人类社会经济模式的每一次重大转变，几乎无一例外地引起了政府角色定位的重大转变。相比于工业文明时代政府的辅助角色，在低碳经济背景下，政府的领导、指导与引导者的角色更为突出。寄希望于碳排放的自动减少几乎是不可能的，而必须依赖政府从法律法规、政策环境、技术发展等方面加以强力推动。这也就决定了政府在其中的重要作用。

自英国政府在2003年发表的《我们能源的未来――创建一个低碳经济体》白皮书中首次明确提出“低碳经济”概念后，低碳发展就逐步成为公共行政理论研究的重点课题。“生态型政府”就是近几年来中国行政学界提出的一个学术概念。这一学术概念的现实性体现为：它既是对“生态反思”思潮的应和，也是“生态责任”语境下政府理念的适应性变革。自20世纪90年代以来，我国公共行政话语的理论建构不断受到来自西方发达国家“绿色政府”浪潮的冲击。在这种冲击下，国内的理论话语模式适时地提出了我国政府管理“生态化”或“生态型”的一些改革主张。实质就是要求通过政府行政管理方式的低碳化来建设低碳政府。

在这里，我们可以尝试着给低碳政府进行一个较为狭义的定义，以便于对行政管理方式的具体优化路径展开研究和论证。低碳政府是指：以降低碳排为理念，以低碳行政为目标，以规制高碳排的生产和消费为重要职能，深入贯彻执行有关低碳法律政策，并在行政活动中率先执行低碳排放标准的政府。

二、优化行政管理方式与低碳政府建设的关系

首先，我们应该明确这样一个事实，即行政管理方式是否合理、低碳与高效，是和我国当前所大力推进的低碳政府建设有很大关联的。可以说，低碳政府是我国政府所应期望建设和发展的一个较为高远的目标和方向，而行政管理方式的优化正是迈向这一重大目标的具体方法之一。没有行政管理方式的突破性变革，低碳政府的目标也只能停留在规划和设想当中。因为作为低碳社会建设的主导者的政府部门，其自身的行政管理方式是否能够获得低碳化的改造，从而从制度方面加以优化，对于低碳政府建设有着至关重要的意义和影响。总而言之，行政管理方式的优化与低碳政府的建设就好比是“箭”与“靶”的关系。

三、我国传统行政管理方式存在的高碳排问题及其出路

我国传统的行政管理方式，主要是以权力导向型管理为特征的。这种管理方式是在长期的计划经济条件下形成的。应该说，在当时的社会背景之下，其有存在的价值和意义，并对整个社会和经济的发展起到了重要作用。但是，这种行政管理方式与现今的对生态危机的规制需求是格格不入的。因为我国传统的行政管理方式存在着严重的高碳排问题，行政成本过高，行政效率低下，行政过程冗繁，行政服务质量不高。其对引导和规制整个经济和社会的节能减排的功效是甚微的。根据中国科学院发表的《2002年中国可持续发展战略报告》，中国政府的行政成本和发展成本比世界平均水平高出25%。2005年，我国行政管理开支占财政支出的比重高达20%。

在市场经济条件下，行政管理方式应当由权力导向型向规则导向型转变。规则导向型的管理方式，其优点是比较稳定、规范, 有预期性，而且形式多样。解决我国当前行政管理方式的高碳排弊端的出路可以从以下几点加以考虑：

1、从封闭集权走向开放合作。一个有适应性的政府，应该以开放的方式与内外环境的变化形势相适应。在政府的管理方式从封闭走向开放的基础上，政府可以更加灵活地与非政府组织合作，依靠非政府组织来弥补由市场失灵和政府失灵留下的空缺，与它们实现良性互动，达到政府节能减排的目的。

2、从人治走向法治。随着社会主义市场经济的发展，政府在客观上要求抛弃“人治”的传统管理方式，主张依法办事，确保法律在国家和社会生活中的权威。可以相信，只要政府真正转变行政管理方式，政府将变得越来越有限和有效，政府创新能力将越来越强，可以做到以最少的行政成本来实现最优的公共服务。

3、从追求眼前的行政效率到追求长远的行政效率。传统的行政管理方式所追求的是眼前的效率，其实际很可能会在行政管理的过程中埋下隐患，从而影响行政管理的长远效率。

四、迈向低碳政府的选择 行政管理方式的优化及其具体路径

面对政府管理方式从高碳管理模式向低碳管理模式的转变问题，政府自身首先应当成为低碳生活的引擎。各相关职能部门应当结合实际，加快低碳发展步伐，用好行政手段、经济手段和法律手段，发挥领导、引导、教育、制裁等作用，促使全社会增强低碳意识，向低碳社会迈进。这其中，行政机关在行政管理方式上要做到刚性与柔性措施并举，硬性与软性方式共存。

对于优化我国当下的行政管理方式渠道，我们可以将其途径分内部事务管理的优化渠道和外部社会公共事务管理的优化渠道。

（一）政府内部事务管理的优化渠道

这主要是指对政府部门的办公场所和工具等物质性的条件的优化管理，以实现行政管理过程中，行政机关自身的低碳化。其通常也称之为行政机关的后勤管理，是指“机关内部为保证本机关工作顺利进行，对包括物资、财务、环境、生活以及各种服务项目在内的事务工作的管理。”这也是当下我国诸多政府机关提倡建设低碳政府的最初意图和主要指向，即基本上是将节约型政府建设直接等同于低碳政府机关建设。因为，在很大程度上，目前我国政府机关仍然充当着经济社会资源最大消费者和最大浪费者的角色。因此，我们在行政机关的内部事务的行政管理上可以从这些方面加以考虑：

1、政府办公楼设计、建造、装修均要贯彻低碳原则。在低碳发展中，政府必须起表率作用，如英国规定中央政府机关建筑物的能耗必须符合节能标准，从2008年4月起，博物馆、展览馆和政府办公大楼等建筑的能耗情况将张榜公布。

2、办公用品采购要坚持低碳原则。不得铺张浪费，否则应当追究相关责任人的行政责任。

3、公务接待（住宿、吃喝等）执行低碳标准。如禁酒令、禁烟令等。

4、公务出行首选低碳交通工具。浙江杭州已经在这方面走在了全国的前列。

规制政府机关内部低碳行为的制度安排，即政府内部制度包括着不同方面的内容。从政府机关内部事务的具体内容和环节来说，应当包括政府绩效预算制度、政府职务消费制度、政府绿色采购制度、政府建筑节能制度、政府办公物资管理制度、政府资源消耗统计制度以及问责制度等。其中，目前制度建设的重点应当是政府机关能源资源定额管理制度和政府绿色采购制度。

（二）政府的外部社会公共事务管理的优化渠道

政府的外部社会公共事务管理是政府对于其他社会主体的生活和行为的管理，是为了实现国家和全社会公民的各种公共利益，对国家和社会生活的各个领域与各个方面的公共事务的管理。它是行政管理的主要任务，也是为了实现行政管理的最终目标。显然，政府的外部社会公共事务管理包含着政府为了实现社会公共的资源环境利益而对于其他社会主体的生活和行为的管理，这也是建设低碳政府的主要内容和基本任务。而政府行为的失当不仅是政府高碳排的重要体现，也是造成全社会二氧化碳排放量居高不下的主要根源。我国低碳建设基本上属于政府主导型，所以，对于政府行政理念与行为方式进行规范的制度安排非常重要。

1、政府行政理念的转变

理念是行为的先导，同时也是行为得以正确进行的思想基础。行政管理方式的转变必然要求正确理念的率先确立。而为适应低碳政府建设这一目标，低碳行政的理念就应运而生了。当然，除了低碳行政的理念，与政府行政管理方式密切联系，并业已屡次强调的依法行政理念也应当继续坚持。这不仅是保障优化行政管理方式得以实现的前提性工作，也是建设低碳政府的法治保障。只有实现低碳行政理念与依法行政理念的交融，低碳政府的构建才能有方向的指引。

2、对外公共事务行政管理方式的低碳化

（1）优化政府决策程序。政府决策程序的透明化与民主化改革将是优化的主要方向。在中国特殊的国情条件下，政府决策程序的繁杂与不科学已经日益凸显其弊端。本着低碳化的理念对政府决策程序进行优化是非常有价值的。

（2）加快电子政务建设

电子政务是政府管理和服务创新的平台和手段，是行政管理现代化的重要

保证，也是降低行政能耗的重要途径。加强电子政务建设，可以实现信息资源共享，促进政府内部流程重组以及推动电子政务和政府绩效评估的结合，进一步提高政府管理效率。

（3）完善公共治理模式

发展低碳经济，必须完善政府、市场、公民三方互动的低碳治理模式。政府在低碳社会建设中起领导作用，要制定低碳城市发展目标与规划，促进多方合作，建设相应的监管制度。要通过市场体系促进节能技术升级，形成低碳技术与低碳产品开发的市场环境。公民要深化低碳理念、改变消费观念，参与低碳决策。简而言之，就是提倡一种合作式治理模式。从形式和实质上来讲，这种治理结构的变化，可以为行政管理方式的低碳化改造带来重大突破。

（4）全面推进政务公开

政务公开是行政权力公开透明运行的基础性工作，是行政管理方式创新的重要措施。政务公开功能的发挥离不开相关具体制度的建构，这主要包括：政务公开评议制度、政务公开的监督制度、政务公开工作责任追究制度、政务公开的法规制度等。大力推进政务公开是行政管理方式低碳化改造的重大举措，其可以很大程度上节省行政相对人的办事成本，从而降低碳排。同时，由于政务的公开，政府部门在行政管理过程中可以节约很多的人力、物力和财力支出，从而达到节能减排的功效。

（5）规范行政服务性机构

行政服务性机构是政府管理和服务创新的重要载体。推动具有执行机构功能

的行政服务机构的改革与发展, 应当做到：一是明确行政服务中心的职、权、责；二是理顺行政服务机构的管理体制，包括建立行政服务机构的层级治理体系，完善行政服务机构与同级政府部门的关系，构建科学的审批运行机制，创新行政服务中心组织文化建设。

参考文献：

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