如何认识检察机关的民事公益诉讼权

2012年《民事诉讼法》修改别新增加了第五十五条关于民事公益诉讼的规定。对环境污染、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提讼。这一规定开启了民事公益诉讼制度，不仅是一个开放性、宣示性条款，也是一个概括性、指引性的条款。它将公益诉讼的原告范围指向其他法律，实际上为我国民事公益诉讼确立了“基本法+单行法”的制度模式。

一、公益诉讼的概念

公益诉讼是相对于代表个人利益的私人诉讼而言的，其典型特点在于超越个体利益的代表，而致力于通过诉讼推动公共利益的实现。自20世纪70年代以后，公益诉讼已逐渐成为一种全球性的景象，公益诉讼在世界范围内的发展始终有一个不变的主线——为弱势人而战，即无人的和易受伤害的社会部分，通过运用法律手段，来谋求解决由于社会中存在的侵害众多消费者及弱势群体合法权益等损害社会公共利益的行为，而这正是社会正义的主题，也是公益诉讼中公共利益的意涵。世界范围内的公益诉讼模式大致有两种：一是强调公共执法型的公益诉讼模式，以大陆法系为代表；二是强调私人执法型的公益诉讼模式，以海洋法系为代表。公共执法型的公益诉讼包括检察院提起民事公诉、政府机关提起公益诉讼、社会团体或者民间组织提起的团体诉讼三种类型。私人执法型的公益诉讼主要指公民诉讼，即由无直接利害关系的公民（通常是律师等法律工作者）作为原告提起的公益诉讼。

二、我国公益诉讼制度的演变

在我国虽然《民事诉讼法》以前没有正式确立公益诉讼制度，由于专家、学者们不遗余力地研究推介国外公益诉讼理论和实践，并积极探索尝试、付诸实践。我国第一例广为关注的公益诉讼是河南省南阳市南召县某机关将一处国有房产低价出售，县检察院作为原告于1997年7月1日，请求法院确认此国有资产买卖合同无效，县法院于12月3日判决支持了检察院的诉讼请求，确立两被告间的买卖合同违法无效；全国检察机关自此至2004年间已提起防止国有资产流失的诉讼近200件。这些积极探索尝试和实践，早已超出是否应当推行公益诉讼的考问，将社会的关注和思考进一步推向如何站在推进民主与法制、维护社会公平正义、促进经济社会科学发展，保障社会和谐稳定的高度科学合理设置公益诉讼制度。2007年以来，在有关政策指引和人大代表、政协委员的倡议下，少数法院开始尝试受理由人民检察院、行政机关、社会团体提起部分民事公益诉讼案件，对公益诉讼进行了探索，但由于我国以往《民事诉讼法》将原告局限为与案件有直接利害关系的当事人，没有给民事公益诉讼提供法律空间，也缺乏相应的制度支撑。即便是受理了此类案件，由于缺乏明确的法律依据，人民法院对受理此类案件的合法性一直存在质疑。因此建立公益诉讼制度，通过社会管理创新，提高公共利益司法保护力度势在必行。基于此，公益诉讼制度随着我国《民事诉讼法》的修订应运而生。

三、民事公益诉讼及有权提起民事公益诉讼的机关

民事公益诉讼就是通过民事诉讼程序进行的公益诉讼。一般认为，公益诉讼是特定的国家机关、社会团体和相关公民根据法律规定，针对侵犯社会公共利益的行为提出请求，由法院通过司法程序追究违法行为并籍此捍卫公共利益的一种法律制度。与一般民事诉讼相比，民事公益诉讼具有以下特征。其一，设立民事公益诉讼制度的目的是为了维护法律秩序、保护社会公共利益；而一般民事诉讼的直接目的是为个人或社会组织受到损害的民事权利提供司法救助。其二，原告主张的是第三人的权利或社会公共利益，而在一般民事诉讼中原告只能主张自己的实体权利。其三，民事公益诉讼拓宽了法院对社会生活的干预范围，赋予民事诉讼制度更强的社会管理职能。

民事公益诉讼按照原告主体的不同，主要有以下四种情况。

（1）检察机关提起的民事公益诉讼。根据《刑事诉讼法》的规定，当违法犯罪行为造成国家、集体财产遭受损害时，人民检察院在提起公诉时可以提起附带民事诉讼。在环境污染、国有资产流失等方面，一些地方的检察机关直接对污染者，责任造成者提起民事诉讼，请求判令停止侵害，排除妨害，支付治理污染费用，解除合同，停止履行，恢复原样等。

（2）行政机关提起的民事公益诉讼。像国家海洋局，环境保护局针对环境污染提起的民事公益诉讼。

（3）社会团体提起的民事公益诉讼。公益性社会团体是依法成立、以公益为目的的社会组织。像工会对职工等劳动者维权保护提起的民事公益诉讼等就属此类。

三、检察机关的民事公益诉讼权

从理论上说，检察院代表公共利益提起民事公诉、支持受害人，也应当成为民事检察监督的内容和方式。检察机关在本质上是国家利益和社会公共利益的代表者，其介入民事诉讼活动的另一个重心应该是在涉及重大公共利益和公序良俗的维护等上，提起或参与公益诉讼。如果是纯粹或者主要是涉及公民、法人的私人利益的案件，就应当充分尊重和贯彻私权自治这一原则，由诉讼当事人自行决定是否都向人民法院提讼，否则就有干预私权之虞。我国目前客观存在着国家利益、社会公共利益受到侵害而无人提讼的情形，这既不利于公众利益的维护，不利于法律的实施，还会放纵违法行为。赋予检察机关提讼的权力是解决这一问题的有效方法。

就立法层面而言，现有的法律还没有正面规定民事公诉权。故检察机关参与公益诉讼的形式可以有：

1.检察机关督促提起公益诉讼。所谓督促，就是检察机关并不直接提起公益诉讼，而是敦促其他具有公益诉权的主体提起公益诉讼。对于公益诉讼，检察机关理应保留最终的启动权。但这并非意味着检察机关对于任何公益诉讼均要亲自以原告的身份发动诉讼；检察机关是否以原告身份提起公益诉讼，取决于其多方面的考虑。督促为检察机关直接提起公益诉讼积累了丰富的实践素材和经验。

2.检察机关提起附带民事诉讼。人民检察院组织法规定的公诉、公诉权，特指刑事公诉，而未包含民事和行政公诉。《刑事诉讼法》仅仅授权检察院可以提起附带民事公诉。该法第99条规定：被害人由于被告人的犯罪行为而遭受物质损失的，在刑事诉讼过程中，有权提起附带民事诉讼。被害人死亡或者丧失行为能力的，被害人的法定人、近亲属有权提起附带民事诉讼。如果是国家财产、集体财产遭受损失的，人民检察院在提起公诉的时候，可以提起附带民事诉讼。该条赋予检察院提起附带民事诉讼的公诉权，即当国家财产、集体财产因被告人的犯罪行为而遭受损失时，人民检察院在提起刑事公诉的同时可以提起附带民事公诉。

3.检察机关支持。《民事诉讼法》第15条规定：机关、社会团体、企业事业单位对损害国家、集体或者个人民事权益的行为，可以支持受损害的单位或者个人向人民法院。该原则的直接措辞并没有提到检察机关，但通常认为，该条中的机关一词就包括了检察机关。这种解释不仅符合文义规则，同时还有实践的支持。

4.检察机关独立诉讼。检察机关独立提起公益诉讼，是检察机关参与公益诉讼最为完整的一种形式。在这种形式中，检察机关享有诉讼中原告人所能够享有的一切权能，同时还拥有一般的诉讼原告人所不具有的特殊权能，这就是对审判过程的监督权。这种监督权是客观存在的，正是这种监督权的客观存在，构成了检察机关独立诉讼与其他主体提起公益诉讼之间的本质区别。这种形式在实践中正处在不断推广之中。

不过检察机关与其他机关、社会团体、企业事业单位在支持中的法律地位有所不同，它既是支持者，也是法律监督者，其支持权源于法律监督机关的检察权。因而，支持的方式更为多样，如在督促政府及其职能部门提起民事诉讼、支持城乡弱势群体提起民事诉讼时，检察机关可以采取如下方式： （1） 向有关机关发出检察建议，督促其；（2） 在督促、支持原告提起民事诉讼的同时，向人民法院发出督促、支持意见书，表明督促、支持意见；（3）在阶段让对方当事人感知检察机关督促、支持的压力，在诉前主动履行返还或者赔偿义务；（4）对部分特殊案件开庭时派员出席法庭支持。以上四种方式既可以单独使用，也可以综合运用，视案件情况而定。