宅基地登记发证概述

摘要：农村集体土地所有权确权登记发证是国务院部署的有效保护农民集体合法土地权益的重大举措 ，农村集体土地所有权确权登记发证要覆盖到全部农村范围内的集体土地，包括属于农民集体所有的建设用地、农用地和未利用地。所以，农村集体土地所有权确权登记是在加快城镇化建设的新时代背景下的重要课题，本文通过宅基地登记的发放，重点阐述了其对国通资源的重要影响。

关键词：国土资源 宅基地 发证

中图分类号： P285 文献标识码： A 文章编号：

一、性质与意义

2011年5月，国家三部委联合下发了《关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》，要求在全国土地调查成果以及年度土地利用变更调查成果基础上，依法有序开展农村集体土地确权登记发证工作。其中宅基地使用权登记发证就是该项工作的重要组成部分。

宅基地使用权登记发证，涉及农村千家万户，关系到广大农民群众的切身利益。加快宅基地使用权登记发证工作，是依法保护宅基地使用权人合法权益的重要措施，是加强农村宅基地管理的重要手段，也是集体土地使用制度改革和土地统一登记的重要基础和保障。通过开展宅基地使用权登记发证，可以有效节约和保护土地，规范农村住宅建设，推进安居乐业的社会主义新农村建设，促进社会经济可持续发展，维护社会的和谐与稳定。

依照相关法律、政策，本文针对实际存在的宅基地建新不拆旧、一户多宅、超标建宅、未批先占、继承遗赠、退休返乡、空闲旧房等问题及其对策，依照有关政策、法律作了较为全面的总结与概括。

二、政策与法律

2011年5月，国土资源部、中央农村工作领导小组办公室、财政部、农业部联合下发了《关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》（国土资发（2011）60号），文件要求各地本着尊重历史、注重现实、有利生产生活、促进社会和谐稳定的原则，在全国土地调查成果以及年度土地利用变更调查成果基础上，依法有序开展农村集体土地确权登记发证工作。

在该文件出台之前，国家先后下发了《关于深化改革严格土地管理的决定》（国发[2004]28号以下简称国务院《决定》）及《关于加强农村宅基地管理的意见》（国土发[2004]234号，以下简称《意见》），要求严格实施规划，从严控制村镇建设用地规划，改革和完善宅基地审批制度，规范审批程序，加强农村宅基地登记发证工作。为深入贯彻实施《物权法》，大力推进宅基地使用权登记发证工作，国土资源部特下发了《关于进一步加快宅基地使用权登记发证工作的通知》（国土资发〔2008〕146号，以下简称《通知》），要求各地进一步加大工作力度，完成全国宅基地使用权登记发证工作，做到权属纠纷基本解决，农民合法使用的宅基地全部发证到户。

参照国家《村庄和集镇建设管理条例》（国务院令116号，以下简称《条例》），并依据以上有关文件精神，各地也下发了一些相关文件，如山东省人民政府《关于加强农村宅基地管理的通知》（鲁政发[2001]89号）、《山东省农村集体土地确权登记发证工作实施方案》（鲁国土资发〔２０１１〕１２９号）等文件，要求对宅基地按照新规定进一步明晰产权，规范管理，切实加快推进农村集体土地确权登记发证工作。

三、问题与对策

宅基地登记发证四项基本原则：本村户口、年满20（周岁）、 一户一宅、不准超标。

本村户口指户籍在本村（含外来人口无处居住经政府批准落户的）才能享受该福利性住宅待遇；年满20（周岁）指申请宅基地是在法定（成人）年龄方面的必要条件；一户一宅是为保障村民人有所居、安居乐业；不准超标是遵循集约用地原则，在符合国家规定的前提下，各省市结合各自人均土地的实际情况制定限额用地。如山东省城市郊区及乡（镇、街道）所在地，每户面积限额：①城市郊区及乡（镇、街道）所在地：≤166m2②平原地区：每户≤200m2；③山地丘陵（薄地）：每户≤264m2；④人均≤666 m2可根据实际情况酌减。

（1）外来落户居住的

根据国家《条例》之规定，回原籍村庄、集镇落户的职工、退伍军人、退休干部及回乡定居的华侨、港澳台同胞等外来人口落户（确无住房）居住的，经县级人民政府批准后，可以申请住宅用地，但须履行申请和公示程序，并应注记“该权利人为非本农民集体成员”。

（2）“一户多宅”的

根据《土地管理法》第六十二条的规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地，但由于各种原因，在实践中存在着不少“一户多宅”的现象。本文认为不宜采取“一刀切”死板掉条做法，应以现有的法律政策为基础，区别对待，灵活处理：

1、历史原因造成的“一户多宅”，根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》（〔1995〕国土〔籍〕字第26号）的有关规定办理。若一户村民的两处宅基地面积合并，没有超过所在地省级人民政府规定面积标准的，土地登记机构可以受理其第二宗宅基地登记申请。

2、因建新不拆旧造成“一户多宅”，在村民拆除其旧宅之前，土地登记机构暂不受理登记申请。

3、因继承造成“一户多宅”，可以受理登记申请，并注明“该权利人为本农民集体原成员住宅的合法继承人 ”。

4、因接受赠与造成“一户多宅”，土地登记机构不得受理登记申请。

5、因村民购买住宅造成“一户多宅”，不得受理登记申请。

6、对于其他原因造成“一户多宅”，村民申请第二宗宅基地登记的，在国家出台明确的规定之前，一般不得受理。

国家或集体应鼓励合法的“一户多宅”在集体组织内部流转，可以采取宅田挂钩办法，用储备农田或专项基金奖励给腾退、出租、赠与或出卖给别人多余宅基地的村民，这样，既能减少占用新地特别是耕地，又可减少闲置浪费的现象，既集约节约用地又缓冲了居住拥挤甚至无宅基地的多寡不均衡现象。

（3）面积超标的

本文认为应当严格按照《通知》的要求进行登记。即：①1982年《村镇建房用地管理条例》实施前，村民建房占用的宅基地，该条例实施后至今未扩大用地面积的，可按现有实际使用面积进行登记。②1982年《村镇建房用地管理条例》实施起至1987年《土地管理法》实施时止，村民建房占用的宅基地，超过当地规定的面积标准的，超过部分按当时国家和地方有关规定处理后，可以按实际使用面积进行登记。③1987年《土地管理法》实施后，村民建房占用的宅基地，超过当地规定的面积标准的，按照实际批准面积进行登记。其面积超过各地规定标准的，可在土地登记簿和土地权利证书记事栏内注明，待以后分户建房或现有房屋拆迁、改建、翻建、政府依法实施规划重新建设时，按有关规定作出处理,并按照各地规定的面积标准重新进行登记。 对于各种超过法定宅基地标准无法登记的宅基地，不能退出的，村集体组织可以通过宅田挂钩的方法扣减承包田。

（4）空房闲置的

按照原国家土地管理局的《确定土地所有权和使用权的若干规定》第49条关于“继承房屋取得的宅基地，可确定集体土地建设用地使用权”的规定，将土地权利确定给合法的继承人；根据该规定第48条“非农业户口居民(含华侨)原在农村的宅基地，房屋产权无变化的，可依法确定其集体土地建设用地使用权。房屋拆除后没有批准重建的，土地使用权由集体收回”的规定，将土地权利确定给原房屋所有权人。实践中如果这些空房坍塌、拆除，则不应当确定宅基地使用权。已经确定登记使用权的，应当由农民集体报经县级人民政府批准后，收回土地，并向登记机关申请注销土地登记。国家应当研究建立宅基地的有偿使用、收购储备或依法收取闲置费用机制，尽快出台相应的管理办法，激励村民主动退出空置的宅基地，以促进土地的集约节约利用。但对于影响村庄规划实施的，必须在充分协商的基础上，妥善处理好拆迁安置的基础上，依法拆除。

另外，为促进集约节约合理用地及社会和谐稳定持续发展，宅基地登记发证还应当：加强宅基地变更登记；及时调处宅基地权属争议；鼓励农民在符合建设规划的前提下，充分消化空闲地、老宅地、荒坡地及废弃地，建设住宅楼。