中国农村宅基地的现状、原因及盘活措施

摘 要：围绕中国农村宅基地闲置问题，在深入分析农村宅基地现状以及造成宅基地闲置的原因的基础上，提出盘活中国农村宅基地闲置的措施：近期实行“缩村并户”的村庄整合制度，远期实行农村宅基地有偿使用制度和农村宅基地使用权自由流转制度，彻底盘活农村闲置宅基地。

关键词：农村；宅基地；闲置；盘活措施

中图分类号：F320 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2013）18-0038-03

改革开放以来，农民收入有了显著提高，农村出现了一次又一次的建房热，各地“新村”林立。但由于许多地区在建房中缺乏整体规划，无序建房、超面积建房较为普遍，“一户多宅”情况严重，加上农民进城务工，大量农宅闲置，这对中国稀缺的土地资源是极大的浪费，给当前农村土地管理和新农村建设带来了严峻的考验。因此研究农村宅基地问题具有很强的现实意义。

一、中国农村宅基地的现状及原因

1.建房无序，规划滞后。（1）村庄建设缺乏规划指导，加上长期以来宅基地无偿使用，农民住宅低水平重复建设，村庄“小、乱、散”现象普遍存在，土地利用比较粗放。农村宅基地的平均容积率很低，仅为0.268，显然农村宅基地严重超标，其利用率也很低[1]。（2）村庄规模过度扩张，或是沿公路“线状”延伸，或是沿村庄外延扩展，没有形成集中布局的势态。这种分散的布局导致路边许多土地被浪费，土地的集约化较差。（3）政府重新区规划而轻旧村改造，农民建新不拆旧，村庄整理难度大，农村废弃地、闲置地及空置房屋不断增多，造成土地资源的极大浪费。

2.宅基地制度设计存在缺陷。《土地管理法》第63条规定“农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”。集体建设用地只有在被征为国有土地以后才能流转。（1）房产、地产割裂，农村房屋是农民的私有财产，农民个人可以自由处分有权出让、出租或抵押；而宅基地的所有权属于集体，农民只有使用权，并且只能构筑房屋，不准擅自转让，农村房屋和宅基地之间不可调和，不利于房屋使用价值和交换价值的实现。房屋和宅基地的不可分性造成宅基地使用权无法变现，失去便意味着失去了保障，于是宅基地只能被迫闲置浪费。（2）富裕起来的农民进城购房定居，成为城市居民，他们的农村宅基地却不能公开合法地转让，处于闲置状态，这也造成了资源浪费。

中国土勘院对某一村庄调查发现，村内空闲地总面积260.4亩，占居民点用地总面积的30.8%；空置住宅468户，空置比例为19.4%；空置住宅面积83.71亩，占宅基地总面积的14%[2]。

3.宅基地管理失控。（1）宅基地隐形交易频繁，集体土地资产流失严重，农民宅基地使用权的自发流转越来越普遍，宅基地隐形市场已成一定规模，在地下交易中大量本属于集体所有的宅基地收益落入个人的腰包。一项调查显示，有68.9%的村庄实际发生过住宅出卖情况，其中75%城乡结合部村庄发生过住宅出卖情况，实际出卖住宅户数在10户以上的占43%。这些转让85%以上未办手续或手续不全。（2）农村违法建房量大面广，未批先建、少批多建以及一户多宅现象比较突出。

上页图1选取了丰都县临江村中的12户，计算出他们的人均宅基地面积，并与国家农村宅基地标准进行对比，国家规定最高标准为人均150平方米，这12户中有7户不同程度地超过了这一标准，可见这种超标建房的现象很严重。

统计显示，2001年全国农村宅基地人均用地高达190平方米，超过标准27%，仅此一项就多占土地5 100多万亩。如果按1亩地的粮食产量至少养活1个人的话，仅此就可以解决5 100多万人的吃饭问题[3]。

4.城镇居民大量购买农村宅基地。农村宅基地在一定程度上具有福利和社会保障的功能。当前，由于自然环境、成本等因素，特别是目前高额的城市房价，使一些城镇居民在农村购置宅基地、违法建造住宅、侵占耕地的现象增多，违背了相关法律法规和节约使用土地、保护耕地的国策，这种现象在城郊结合部尤其突出。

二、中国农村宅基地的盘活措施

针对以上问题我们提出了农村宅基地的盘活措施：近期，在现有法律框架内，通过合理制定并严格落实村镇规划，实行“缩村并户”的村庄整合制度，逐步盘活农村闲置宅基地，并配合实施城市建设用地增加和农村宅基地减少相挂钩的办法筹措必要的资金。远期实行农村宅基地有偿使用制度和农村宅基地使用权自由流转制度，并配合实施村务公开和村镇规划等制度，彻底盘活农村闲置宅基地。

1.加大宣传力度，引导农民合理建房。可以通过媒体舆论宣传引导，帮助农民树立节约集约意识和宅基地法律意识，树立正确的建房观（一户一宅制，建新拆旧，控制宅地超标）。

2.加强宅基地立法体系建设。对目前宅基地管理方面的立法滞后且法律效力低以及新形势下出现的一些新情况、新问题，应加强宅基地立法体系建设，尽快出台《农村宅基地管理办法》、《集体建设用地流转管理办法》及《土地登记条例》等，明晰宅基地产权，明确宅基地流转、收益分配及宅基地登记发证等问题[4]。应当弱化土地所有权，强化土地使用权，让拥有宅基地使用权的村民可以享受除所有权外的其他所有权利，如占有权、经营权、收益权、处分权等。允许将属于本集体的宅基地流转给其他非本集体组织的公民或者法人经营 。

3.有步骤地实行农村土地的信息监控和管理。在条件允许地区，运用现代技术，尤其是计算机好GIS技术对农村土地进行信息监控与管理，一方面可避免农村宅基地审批过程中管理层的违法行为和村民用地超标现象，确保宅基地的使用标准的执行；另一方面运用GIS技术还可进行农村住宅空间演变的动态监控与管理。

4.加强宅基地规划，推进农宅集聚化建设。结合新一轮土地利用总体规划修编工作和新农村建设，完善乡（镇）土地利用总体规划，安排专项资金编制村庄土地利用规划和村庄建设规划，开展村庄治理试点，从严控制村庄建设用地及宅基地用地规模和布局。（1）对于二三产业发达的县城控制区、乡镇规划区和控制区范围内的村庄和城中村，推行农民公寓化，开发农民住宅小区；（2）对于经济比较发达的城镇周边的自然村或零星村民住宅，应纳入城镇规划，有步骤地整体搬迁，向城镇集中；（3）对于离城镇较远、经济基础一般的村庄及以农业为主的村庄，建设中心村。聚集模式可采用公寓化或社区化的整理模式，村庄整体搬迁、异地改造的整理模式和缩并自然村、建设中心村的整理模式 [5]。可以通过探索实行城市建设用地增加和农村宅基地减少相挂钩的办法筹集资金，并逐步完善其工作程序，为顺利实施“农宅集聚化”提供稳定的资金支持。

5.制定奖励措施，完善社会保障制度。（1）制定奖励措施，鼓励农民积极退还或购买闲置（如采取允许他们将宅基地指标带到所居住城市的办法）。（2）继续推进城乡一体化的各种社会保障制度。改革户籍制度，完善农村社会保障体系，让农民享受到和城市居民同等待遇的社会保障和福利，使离土农民有可靠的生活来源，是实现农村宅基地使用权流转市场化的一个重要的外部经济条件和社会条件。

6.建立完善四制度，规范的农村宅基地市场。（1）建立统一的农民不动产登记制度，完善地籍档案。明确登记发证中的相关政策界限，解决农村宅基地登记发证中超占面积、一户多宅等政策性问题，加快农民集体土地确权和宅基地登记发证工作，健全宅基地地籍档案[6]。积极探索“两图一表”（宅基地现状图和规划图，宅基地申请计划表）管理模式，实现宅基地规范化、信息化管理。（2）推行土地有偿使用制度，强化自我约束机制。中国农村居民过去无偿使用宅地是当作一种社会福利享受的，推行宅地有偿使用，制度变迁的跨度较大，而且中国农民大多数刚刚温饱，经济收入水平还不高，因此开展宅地有偿使用必须充分估计和考虑农民的承受能力，采用渐进模式，逐步发展。选择经济基础较好，人地矛盾突出的县、乡、村，进行试点，不断优化推行宅地有偿使用的客观经济和社会环境，收费标准不宜定得太高，要坚持因地定价，限制多占，适度收费的原则[7]。（3）建立农民宅基地使用权流转制度。建立政府管理下的农村宅基地市场，允许农民宅基地使用权合理流转，制定农民宅基地使用权流转制度，允许农村依法取得的宅基地逐步在一定条件和范围内自由流转。坚持用途管制原则，可以将宅基地连同地上建筑物优先转让给符合宅基地申请条件的农民，也可以转让给其他农民[8]。农民转让了宅基地使用权的，不得再申请新的宅基地。分区域、有差别、按步骤推进，考虑选择一些地方进行试验，探索比较成熟的流转模式和流转规范，适时再向全国范围推广。（4）建立合理的宅基地流转收益分配机制。按照收益的初次分配基于产权的原则，宅基地流转中地的流转收益即绝对地租应归集体土地所有者，这就需要建立地、房分别独立核算体系。因国家投资的各类公共基础设施等产生的土地增值即级差地租归政府；但从鼓励农村宅基地流转角度考虑，国家不宜直接收取，而应以不动产税、土地保有税及土地流转税（土地交易税）等税收形式分享土地级差收益，这种分配方式有利于土地收益分配额度的量化[9]。收益再次分配即级差地租应归宅基地使用权人。

7.其他措施。集体所有制不是一种真正的所有制，目前在城市已经不存在这种所有制了，村庄既不是法人也不是自然人，不具备所有人的特征和能力。中国是统一的中国，不是割裂的城市国和农村中国两部分，因此，土地制度这种基本制度是不能城乡不一致的，而且城市和乡村也不是割裂的，而（下转48页）

（上接39页）是可以互相转变和融合的，因此土地制度和居住用地应该是城乡统一的[10]。

三、有待继续研究的农村宅基地问题

1.关于农村宅基地的概念。农村宅基地的概念、农村宅基地包括的类型等目前学术界尚无统一定论。主要对宅基地范围特别是宅基地附属地的界定没有统一的标准，不利于宅基地面积标准的确定和执行。

2.有关农村宅基地闲置的概念。目前尚无明确的说法，房屋闲置多久才能称得上闲置宅基地，同时对宅基地量化研究较少。

3.宅基地实行有偿使用的若干疑问。有偿使用的范围是全部收费还是只收超过宅基地标准的部分，农村宅基地标准多大较为适宜，征收费用的标准多少适宜，这些问题有待深化研究。

参考文献：

[1] 许树辉.农村住宅空心化形成机制及其调控研究[J].国土与自然资源研究，2004，（11）.

[2] 张正河.城市化过程中空心村土地整理研究[R].课题报告，2003，（12）.

[3] 魏西云，唐健.新形势下的农村宅基地管理[J].观察与思考，2006，（4）.

[4] 张保华，张二勋.农村居民点土地整理初步研究[J].土壤，2002，（3）：160-163.

[5] 张正芬，王德.宅基地置换在上海农民居住集中中的运用——以松江区江秋中心村为例[J].上海城市规划，2008，（79）：39-41.

[6] 孙丽丽.中国农村宅基地流转的制度构想[J].法制研究，2006，（8）.

[7] 杜涛，马惠兰.盘活中国农村闲置宅基地的策略研究[J].广东土地科学，2008，（5）.

[8] 赵侠.农户宅基地使用权流转意愿及影响因素实证分析[D].杭州：浙江大学，2008：25-38.

[9] 苗清.关于农村宅基地集约利用的思考[J].国土资源通讯，2006，（8）：42-43.

[10] 方斌，吴次芳，杨遴杰.农村居民点整理个例分析与发展思路探讨[J].安徽农业科学，2007，（3）.