村干部经济责任审计内涵及评价体系探讨

"三农"问题始终是关系党和人民事业发展的全局性和根本性问题，中央的九个1号文件，出台了一系列支农惠农政策措施，中央和地方将为新农村建设持续投入大量的财政资金。管好用好这些资金，关键在于各级领导干部尤其是基层领导干部履行经济责任是否到位。通过经济责任审计，加大对村干部的监督管理力度，真正把政绩突出、廉洁公正、恪尽职守的基层干部提拔到领导岗位，促进村负责人更好地履行经济管理职责，促进新农村建设的健康顺利发展，是基层审计机关新的历史使命。在新形势下，通过开展村干部经济责任审计，进一步加强农村基层组织建设，强化农村集体财务监督，提高农村干部依法治村、按章办事的能力，促进新农村的发展与和谐稳定。

一、村干部经济责任审计内涵

（一）经济责任概念 经济责任概念的确定关系到经济责任审计的定位问题，是经济责任审计工作应当解决的首要问题。目前对经济责任审计中经济责任的含义，主要有三种理解。第一种观点认为，“经济责任”应当是当事人（被审计的领导干部）基于其特定的职务而应履行、承担与经济相关的职责、义务；第二种观点认为“经济责任”应当是当事人对其经济相关的职务行为应当承担的法律后果；第三种观点认为，“经济责任”是当事人应当承担的经济上的后果，如经济上的赔偿、补偿等。笔者认为，应该将第一种理解与第二种理解观点合并在一起，即经济责任是指当事人（被审计的领导干部）基于其特定的职务而应履行、承担与经济相关的职责、义务和对其经济相关的职务行为应当承担的法律责任。

（二）经济责任审计概念 根据《审计法》的规定，经济责任审计是对领导干部任职期间所在地区、部门或单位的财政收支、财务收支以及有关经济活动应负经济责任的履行情况进行审计监督的行为。通过对被审计领导干部任职期间所在地区、部门或者单位的财政收支、财务收支以及有关经济活动真实合法情况的审计，评价领导干部履行经济责任的情况和界定领导干部对任期内存在问题应负的经济责任，为考核任用干部提供依据。这种领导干部监督管理制度，是党中央和国务院在改革开放中逐步总结提高，不断完善推广的。大体经历了三个发展阶段：（1）“经济责任审计”最早开始于20世纪80年代末。起源于黑龙江省齐齐哈尔市。那时，称为“厂长（经理）离任经济责任审计”，后又称为承包经营审计，资产经营责任审计。这是第一阶段。（2）20世纪90年代中期，随着我国社会主义市场经济体制的初步建立和发展，以及反腐败斗争的需要，经济责任审计工作从此进入了一个新的阶段。这次创新发展首先起源于山东菏泽地区，全国各地陆续深入开展起来。经济责任审计的对象范围从过去的企业领导干部扩大到了党政行政机关、事业单位的领导干部和党委、政府主要领导。经济责任审计成为了新时期的干部监督手段，跨世纪的历史使命。（3）党的十六大以来，党中央高度重视领导干部经济责任审计工作，领导干部经济责任审计作为一项干部监督制度，已逐步走向成熟，由单纯的经济监督，向对领导干部手中权力运行进行制约和监督发展。这是经济责任审计发展的第三阶段。经济责任审计作为党中央、国务院确定的一种干部监督管理制度，是党中央、国务院为加强对权力的制约和监督，反对腐败，加强对领导干部的管理和监督，促进领导干部依法行政，勤政廉政，从源头上治理和预防腐败而制定的一种干部监督制度，是提高党的执政能力的一项重大举措。经济责任审计同财务财政收支审计既有联系又有区别。经济责任审计虽然是领导干部监督管理工作中的一个重要组成部分，但审计部门实施的经济责任审计只能在法定的审计职权范围内运用审计手段来进行。审计部门实施的经济责任审计不能代替组织人事部门的干部监督工作和纪委监察部门的纪检、监察工作。审计部门实施经济责任审计是以财政财务收支审计为基础，是通过对被审计领导干部所在单位（部门、地区）财政财务收支及有关经济活动的真实、合法、效益情况的审计，来评价领导干部履行经济责任情况。经济责任审计离不开被审计领导干部所在单位（部门、地区）财政财务收支的报表、账目、凭证和有关资料。经济责任审计既包括合法性审计，又包括经济性、效率性、效果性的评价，是财务合法性审计与效益性审计的有机结合。经济责任审计要评价界定领导干部的经济责任履行情况和对存在问题应负的责任，因此，在一定意义上讲，经济责任审计是财政财务收支的人格化，要监督和制约领导干部手中权力的运行，是对财政、财务收支审计的深化和提升。经济责任审计工作同其他一般财政财务收支审计工作不同。一般审计工作是审计机关和审计部门（内审）的事，审计机关依法做出处理即可。经济责任审计工作则是各级党委、政府的一项重要工作，是各级党委、政府授权和委托给纪检、组织人事、审计等部门共同承担的一项工作任务。这是领导干部任期经济责任审计的特殊性决定的。这个特殊性是指，我国是党管干部，领导干部是按照级别由各级党委及下属的组织部门来管辖的，是各级党委政府人大任命和管理的。这是我国的特色。领导干部任期经济责任审计，从审计的实施过程来看，主要是审计机关、审计组织来完成的。但是审计项目的确定，审计的重点，审计工作的延伸，后续问题的处理，审计结果的利用等，都必须依靠由纪检、监察、组织、人事等部门来完成，有时候还需要司法机关的支持。审计哪个领导干部，不是审计部门一家决定的，需要几个部门共同商讨，报党委、政府或经济责任审计领导小组批准后，由组织部门委托给审计部门，审计部门才能审计的。经济责任审计离不开当地党委、政府领导、部门、单位、企业党委和行政领导及法人代表的重视和支持。在一定意义上讲，经济责任是“一把手”工程，只有党委政府和领导为审计组排忧解难，才能保证经济责任审计工作顺利开展。

（三）村干部经济责任审计 构建社会主义和谐社会，建设社会主义新农村是一项重要任务，把经济责任审计监督寓服务于社会主义新农村建设中去，重点围绕涉农政策决策、涉农资金的管理使用、涉农项目建设等，集中人力，加大审计工作力度。经济责任审计的最终目的在于形成权力制衡机制，推进责任政府的建立，促进领导干部依法执政。因此，村干部任期经济责任审计主要是通过审计村干部所在村的财政财务收支报表、账目、凭证和有关材料，审查村干部是如何运用手中权力的。制约和监督村干部对手中经济决策权、经济管理权和财政法规执行和监督权是如何运行的。通过审计，达到摸清家底，分清责任，促进村干部依法行政，依法经营，依法管理。主要有以下四点内容：一是要通过检查地区、部分涉农政策、措施的制定情况，看是否符合当地农业、农村、农民实际，农民群众是否真正得到实惠；二是要通过检查涉农资金的分配和拨付情况，促进各项惠农政策落实到位；三是要通过监督涉农资金的管理和使用情况，促进完善规章制度，提高管理水平和使用效益；四是要通过揭露和查处各种违法违规问题，切实维护农民群众的利益；五是要通过对审计情况的研究分析，提出审计建议，促进完善支农惠农各项政策措施。同时，深化探索乡镇党委书记、乡镇长的经济责任审计内容，促进和谐社会的发展。同时指导好乡村村长的经济责任审计工作。

二、村干部经济责任审计评价体系

（一）村干部经济责任审计评价体系涵义及重要性 村干部经济责任审计评价体系，是指审计机关、审计组织对被审计村干部履行经济责任情况进行评价，所需掌握的评价原则、评价过程中所要做的工作及程序、评价内容和标准、评价方法以及对所存在问题应负责任的界定等的总称。经济责任审计评价是经济责任审计中的焦点和难点问题。村干部经济责任审计是党中央、国务院适应新时期农村改革、发展、稳定的要求，保护集体资产、维护农民群众利益、加强农村基层党风廉政建设，化解干群矛盾、凝聚民心、促进新农村建设的重要措施。村干部经济责任审计评价的是否公正、适当、实事求是，涉及到被审计村干部的切身利益和审计风险。能否做好村干部经济责任审计评价同审计人员的职业道德、业务水平有密切关系。

（二）村干部经济责任审计评价内容 审计评价是审计报告的重要部分，在经济责任审计中，审计评价更是审计报告的中心，是审计报告的核心内容，对村级组织负责人的经济责任审计，审计评价尤为重要，如何进行审计评价，需要慎重对待。在无规范性审计评价参照的前提下，借鉴目前经济责任审计评价的先进经验，评价应侧重于对村级领导干部个人的经济责任，即重点是对村级领导干部任期内应承担的经济责任进行审计评价。审计机关进行村干部经济责任审计评价，应客观描述审计事项的结果，反映村干部任职期间的工作业绩、问题，分析列举村干部任职期间为发展经济所采取重大措施，并评估村干部所采取措施的实施结果。同时，依照法律法规和国家其他有关规定以及审计机关认可的被审计村干部所在乡村内部管理的有关规定，对村干部担任特定职务期间不履行或不正确履行经济责任的行为应承担的责任进行界定，包括直接责任和主管责任。村干部经济责任审计评价的主要内容具体包括：行政村集体各项收入是否全部入账；各项支出包括基础设施建设、公益性建设、村委会费用，以及救灾、救济、优抚等专项资金等项开支是否真实合理、公正公平透明；各项涉农补助是否按规定落实到位；村干部任职期间行政村资产、负债情况；完成农村经济责任目标情况；重大投资决策情况、村集体执行财经法纪、内控制度和体财务运行情况；村干部有无、贪污受贿、挪用公款、滥发钱物、挥霍浪费、向农民乱摊派等行为；农民群众关注的热点、焦点问题，如水电费、计划生育罚款、土地征用、出租、转让和补偿、果园承包收入、农用物资分配、村务公开的真实情况；村集体合资、合作、联营中的经济收益分配情况；委托主体要求审计的事项等。

（三）村干部经济责任审计评价方法 具体而言：（1）定量评价法。包括：以任期经济责任目标为标准进行对比评价，将审计核实的实际完成情况与任期责任目标或计划指标进行量化对比，分析确定被审计村干部任期内工作目标完成情况；以前任实现的经济指标水平为标准进行对比评价，将审计核实的被审计村干部任期内实际完成的经济指标同前任实现的指标同前任实现的指标对比，评价被审计村干部任期工作业绩；以同行业先进水平为标准进行对比评价，将审计核实的被审计村干部任期内实际完成的经济指标，与同行业先进企业或单位同期实现的同类指标相比，评价被审计村干部的工作业绩。（2）定性评价法。包括：真实性评价，乡村提供的会计账簿、凭证、报表数据相符，同审计后认定的数据没有差额，或者差额很小，会计资料完整、规范，帐务处理清晰，应评价其会计资料真实地反映了任期内的财政、财务收支状况；合法性评价，根据财政、财务收支方面是否有违纪违规行为，区分为符合、基本符合、违反和严重违反四种；效益性评价，效益性评价应综合考虑账面价值和使用价值，持续经营能力、经济效益、生态效益及社会效益等因素，根据审计中发现的重大投资项目无收益、决策失误、重大损失浪费等问题，以审计确认的投入、产出数据为依据，分析产生问题的原因、决策的程序、执行的结果、当时的历史条件等，恰当地划分村干部应承担的相关责任；内部制度的评价，应根据审查其管理制度的情况和审计中发现的管理漏洞，列出其存在的问题，并提出改进的建议。（3）综合判断法。综合考虑政策环境等因素变化情况，综合考虑存在问题的形成因素，结合审计风险评估进行评价。（4）村干部经济责任审计评价指标。将农村居民纯收入作为村干部经济责任审计的评价指标。农村居民纯收入是指农村常住居民在一定时期内可直接用于生产和非生产性建设投资、生活消费以及积蓄的家庭收入，包括货币收入，也包括自产自用的实物收入，但不包括向银行、信用社和友人借款等借贷性收入，可作为反映领导干部所在地区农村居民实际收入水平的重要综合性指标。计算公式（按年度计算）：农村人均纯收入=农村居民从事生产性和非生产性经营收入+在外人口寄回带回款+国家财政救济+各种补贴-农村居民从事生产性和非生产性经营的费用支出-缴纳的各种税款-上交承包金额。

参考文献：

［1］孙立安、黄志圣：《经济责任审计存在的问题与对策》，《巢湖学院学报》2008年第10期。

［2］武阳：《经济责任审计存在的问题及对策》，《商丘职业技术学院学报》2008年第4期。

［3］夏燕：《深入开展村干部经济责任审计》，《工业审计与会计》2007年第5期。

［4］李建军：《经济责任审计的责任界定与评价》，《中国审计》2002年第9期。