农村土地发展权设立的必要性

提要由于城市土地使用制度的不断完善，我国对土地发展权的压抑主要表现在农村集体所有制的土地上。无论是基于公共利益的征地还是非公共利益的征地行为，都对农地发展权造成一种侵害和压抑，而按市场价格对农民进行补偿和集体建设用地的自发流转，成为农民有效对抗产权侵害的手段。在以上分析的基础上，本文从产权完善的角度分析了农地发展权设立的必要性。

一、引言

随着经济的发展和城市的不断扩张，为了满足公共利益用地和城市建设用地的需要，大量农地被征用或转用。我国土地所有制分为国家所有和农村集体所有，由于城市土地使用制度的不断完善，我国对土地发展权的压抑主要表现在农村集体所有制的土地上，农地发展权的压抑也始于农村集体所有的农用地的用途转变，也就是说土地用途管制制度的限制是权利边界扩张的始然。土地发展权就是将土地变更为不同使用性质的权利，是一种可以与土地所有权分割而单独处分的产权，它既可以与土地所有权合为一体由拥有土地所有权的土地拥有者支配，也可以由只拥有土地发展权不拥有土地所有权者支配，它是土地处分权中最重要的权利。产权本身是财产权利束的总称，既然压抑集中于集体所有制的土地上，那么农地发展权设立就显得尤为重要。目前而言，学术界有以下几种观点：沈守愚认为农地发展权应该归国家，农地开发者必须向国家购买，才能开发农地；另一种观点认为农地发展权应该归农地所有者，国家向农地所有者购买发展权，或发展权可像其他普通商品一样在市场上自由交易。前者可以理解为“涨价归公”的思想，但农地保护与农民利益难以保证，后者具有一定的可行性，符合市场经济发展的要求。事实上，农地发展权的主体之争，其实质是土地由于使用性质变化产生的增值收益归谁所有的问题。本文首先分析在集体所有制下，对农民产权的压抑和抗争，再基于产权完善的角度来分析农地发展权设立的必要性。

二、对“涨价归公”理论的质疑和公共利益征地对农民产权的侵害

根据《土地管理法》中的规定，对公共利益性质的征地是指对军事用地、基础设施和公益事业用地、国家扶持的重点项目和法律行政法规规定的其他用地。基于公共利益的征地并不意味着对农民产权的不压抑，因为在此过程中农民并没有获得相应理该有的补偿。温铁军和朱守银的研究表明，在征地过程中，如果成本为100，农民得到的补偿只占其中的5％～10％；农村集体及农民所得到的农地征用价格大概为出让价格的1/10，而农地出让价格又大概是农地市场价格的1/5，也就是说补偿价格、出让价格和市场价格的比例为1：10：50，可见农民的权利受到侵害是不争的事实。

有些学者依据“涨价归公”思想，认为农民并没有对土地的增值进行任何的投资，所以不应该在征地的过程中获得高额补偿，相反，正是由于国家的投资建设性作用，使得某块土地因区位而增值，在国家拥有土地终极所有权的情况下，即意味着国家拥有增值收益是有理可依的。但是也有学者认为，被征地农民要率先分享城市化的好处；周其仁则直接从批判“成本定价”的理论入手，说涨价归公是错误的，认为农民永久地放弃土地的使用权，也是一种成本，从产权经济学的角度来讲，农民拥有土地的使用权，其权利本身就是有价的，从而从产权理论的角度出发，对“涨价归公”的理论提出了质疑。土地的增值收益是因人口增加、经济发展、社会进步等社会经济因素所致，是社会全体的贡献，而不是土地所有者的单独的贡献。在“三农”问题被大力关注的今天，保护农民弱势群体的利益成为学术界和政府部门的焦点。农民是集体土地的微观主体，农地由于用途的转变，其价格在没有任何投资的前提下的上涨，其本质就是一种被置于公共领域的级差地租。从经济学的角度来说产权是指人们对资源的使用所引起的相互认可的行为关系，不是实物量上的限制，而是界定人们在经济活动中如何受益，如何受损，以及如何进行补偿的规则，以至形成对交易行为的合理预期。产权在内部化外部性的同时，将浮游于公共领域的利益内化为“个人利益”，可见，产权的所有者理应获得土地的增值收益是毋庸置疑的。

德姆塞茨认为，当被置于公共领域资源的经济价值上升时，利益相关者就倾向于把这种资源的产权界定得更加清楚，因此，产权是内生的、且是不断产生和不断变化的演进的过程，产权的内涵也是随着时代的发展而不断发展的。引导人们实现将外部性较大地内在化的激励是产权的一个主要功能，外部效应的内部化常常会引发产权的变迁。产权=G（经济剩余），说明产权是经济利益剩余的函数，当然此处的经济剩余是一个广泛的概念。征地补偿费是征地制度改革的最重要内容，如何提高补偿，一直是学术界争论的焦点，将征地价格与市场价格挂钩，按市场价格对失地农民进行补偿在理论界达成了一致同意，但是为什么要进行这样的分配，总需要一个合理的依据，因为产权的完整和相应的权利内容才是分享收益的凭证。产权的权利结构和分配的变化，要求财产所有者变得更加具体，设立农地发展权成为必然。在法律上，农村集体和农民因为共有产权的完善，使农民拥有与政府部门谈判或协商的经济地位，在完善集体土地产权的同时，合理地维护了失地农民的利益。

三、非公共利益的征地行为与集体建设用地的自发流转

《中华人民共和国城市房地产管理法》第八条规定：“城市规划区内的集体所有土地，经依法征用转为国有土地后，该幅国有土地的使用权方可有偿出让。”国家完全垄断了土地一级市场，农村集体土地要改变使用方式，唯一的合法途径就是通过国家征用土地，将农村集体土地转为国有土地，再通过“批租”方式来满足非农建设的需要，实现农村集体土地的发展权，可见农地发展权受到了侵犯。近年来，农民积极地进行集体建设用地的自发流转，关键也就在于它能够有效地对抗征地制度对农村集体土地发展权的侵犯。征用是满足工业建设用地的需求的主要手段，农民集体所有土地不能直接进入土地一级市场，然而，随着我国社会经济的发展和整体投资环境的改善，非农建设对土地的需求越来越大，现今许多地区，已悄然形成了一种集体建设用地“隐形市场”，既集体经济组织直接把土地的使用权让渡给企业或者个人使用，从而获得收益。例如，到2002年南海全市工业用地共15万亩，其中非经征地改变集体所有制的土地7.3万亩，几乎占到一半；据调查数据，2002年昆山市有6.66公顷的集体土地直接入市流转，2003年新增加94.48公顷，增长率为1418.62％，远远大于1978―2003年全国农地非农化的年平均水平。这种饶开“征地”，以入股、租赁等多种形式的集体建设用地的直接流转是对农民农地发展权长期受侵犯的一种对抗，也对国家独占农村集体土地发展权的一种挑战，可见设立农地发展权，完善集体产权成为必然，在不同土地产权制度下，土地资源的流转性不同，土地拥有着的信用价值不同，土地的市场价值也不同。

（一）非公共利益征地行为损失测算的理论模型。征地目标的模糊，使得发生在非公共利益性质的征地之中的压抑现象最为明显。根据黄祖辉等的测算，非公共利益性质的征地活动剥夺了集体土地所有者的土地发展权，集体土地使用者遭受双重损失，既政府实施“警察权”时对农村集体土地发展权的压抑带来的损失，和非公共利益性质的征地行为造成的对农民集体土地发展权的压抑造成的损失。集体土地的直接入市流转，即可以体现农地的产权属性，也可以减少非公共利益征地对农民产权压抑的损失。

就现实情况而言，一幅农地直接转为城市建设用地，可以有两种途径，其一为非公共利益性质的征地，其二为以集体的名义通过出租、入股等形式流转。假设某块农地农用的价值为，非农用价值为；农民从政府那里获得的征地补偿为，直接流转收益为，显然。与差值则被各级政府层层分配获得，到农民手中所剩无几，可见土地增值收益分享是不公平。每年都有一定数量的集体建设用地流转，但流转的数量和收益之间的关系并不是一阶连续的可导函数，而是呈离散型分布。设开始统计的时点为1，则非公共利益征地行为对农民造成的损失为，其中为第i年转征用土地的数量。农民通过途径一获得的净收益为；通过途径二获得的净收益为，显然，可见集体建设用地的自发流转缓减了对农地发展权的侵害。

农村集体土地从最初的自发、违规流转，发展到现在的试点改革，说明农民正在逐步显化自己的权利主体地位，以便更为有效地掌握和行使农地发展权。土地管理部门和政府对已经发生的土地流转事实采取默认的态度，承认农民的既得利益。在分权的体制下，地方政府从传统意义上的治理人，变为现代意义上的经济人，地方政府鼓励制度创新，农民要求政府立法支持农民集体建设用地的流转呼声也越来越高，其最终目的在于确立自己的权利主体资格。农地发展权的设立有利于合理规范集体建设用地的流转，农民个人产权能力增强的同时，也保证了在市场交易的过程中，自身的权利不受侵犯，保障自己的既得利益。

在城市化进程中，农地非农化的主要途径是国家征用，但由于对被征地农民的补偿不合理，导致了农民想方设法来规避土地的国家征用，这在一定程度上也刺激了农民集体要求拥有农地发展权的愿望。通过赋予农民集体土地的发展权，国家允许集体建设用地直接进入土地一级市场，开发商可以和农民集体直接对话，不仅有效遏止了国家征地权的滥用，而且在土地权利上抵制非公共利益行为的土地征用活动。非公共利益性质的用地，用地单位可以直接向农民集体以接近市场水平的价格购买，这样既保障了农民自己的合法权益，也进一步完善了集体建设用地流转市场，使得在一级市场内也存在竞争性，从而形成“一个市场两种产权”的局面。土地市场的健全和完善激励各产业的快速发展，使得人民的生活条件得到改善。

（二）农地发展权的设立和交易费用的降低。集体建设用地的流转实质上是一种权利的流转，是权利的交易，因而，集体土地权利的完整与否直接影响了集体土地流转的效率。农地发展权作为土地权利束中应有的一种土地权利，是集体经济组织拥有农村土地的一种表现。农村集体以各种名义进行的建设用地的自发流转是在法律没有明确规定的情况下进行的，具有一定的风险性和不确定性，因此，它的交易费用大于具有明确法律规定时的交易费用，交易费用的降低是市场存在的基础，是经济效率的体现。产权的明确界定可以给交易双方以明确的预期以及规范各自在交易过程中的行为，从而可以降低交易费用，提高集体建设用地的流转效率，可见农民拥有农地的发展权兼顾了公平与效率的原则。即使在土地流转总收益不变时，由于交易费用的降低，交易各方的净收益也是增加的，符合了制度创新的一般原则。制度的一个重要功能就是减少不确定性和降低风险，农地发展权的设立成为必然趋势，那么农村集体土地进入一级市场流转有了合法的依据。■