西部新战略

开发重点应由加强基础性建设为主,转向继续加强基础性建设和培育区域增长极并举,由被动依靠国家重大项目布局转向主动承接东部产业转移,加快发展优势特色产业和推进产业集群

国家发改委西部开发司副司长李应明日前表示,2010年1月份将迎来西部大开发10周年,现行的西部大开发政策也将在2010年结束。因此,国家目前正在研究制定有关西部大开发的新的政策,以进一步深入推进西部大开发。预计系列新政策将陆续出台。

本刊记者获悉,由发改委西部开发司牵头制定的《关于深入实施西部大开发战略若干意见》有望于近期出台。该《意见》将指明后10年的西部开发新战略。据国家发改委西部开发司司长秦玉才透露,《意见》的基本要求是要做到承上启下、前瞻性、针对性、可操作性,将结合全国“十二五”规划,实事求是地确定主要任务和重大项目,制定政策。

另据发改委人士透露,下一个10年的西部战略将有两方面:一方面,将继续把基础设施建设放在优先位置,继续把生态建设和环境保护作为西部大开发的基本前提;而另一方面,就是要着力改善民生,着力增强自我发展能力,着力推进体制机制创新。可见,在加强原有基建和环保发展两大重点外,今后西部的发展将更加偏重于自我“造血”和体制机制创新。

值得注意的是,国家发改委副主任杜鹰2009年10月在公开场合特别提出了“西部大开放”的概念。他说,“新阶段要继续以扩大对内对外开放为动力,通过西部大开放带动西部大开发,形成西部‘陆上开放’与东部‘海上开放’并进的新局面。鼓励东中部地区及各类企业,积极利用西部地区的区位优势,共同参与推进跨境基础设施和物流体系建设,推动与周边国家和地区的交通、能源、节能、环保、旅游、金融等方面的合作,进一步促进西部地区、东中部地区与周边各国共同发展。”

后金融危机时代,轰轰烈烈的西部大开发第一阶段已经进入尾声。对于经济发展仍严重依赖政府政策引导的西部来说,到底该如何转型?

向主体功能区突进

接近发改委的人士透露,下一步,西部大开发新阶段的战略,将从第一阶段遍地开花式的大规模基础设施向打造跨行政区域的主体功能区突进,大力发展特色产业和调整产业结构,优化投资环境,承接东部资本和产业转移,对于保护生态环境方面,政策将以建立健全生态补偿机制为重点。

其实,打造西部多个主体功能区、“以区带面”的思路已经浮现,从此前政府推动的成渝经济区、关中―天水经济区和广西北部湾经济区可见,该战略意图已十分明晰。李应明称,由于西部地区地域非常广阔,占全国国土面积的71%,因此在689万平方公里的土地面积上规划了一些重点发展地区,这些重点地区就叫战略高地。据悉,除了上述三个经济区,青海省方面也希望中央尽快审批柴达木循环经济试验区总体规划,加快构建循环工业体系。

从2009年6月25日的 《关中―天水经济区发展规划》看,已经较为完善地体现了未来主体功能区的战略定位。关中一天水经济区的六大战略定位是:全国内陆型经济开发开放战略高地;统筹科技资源改革示范基地;全国先进制造业重要基地;全国现代农业高技术产业基地;彰显华夏文明的历史文化基地。而在空间战略上,则构筑“一核、一轴、三辐射”的空间发展框架体系。“一核”:即西安(咸阳)大都市,是经济区的核心,对西部和北方内陆地区具有引领和辐射带动作用。“一轴”:即宝鸡、铜川、渭南、商洛、杨凌、天水等次核心城市作为节点,依托陇海铁路和连霍高速公路,形成西部发达的城市群和产业集聚带。“三辐射”:即核心城市和次核心城市依托向外放射的交通干线,带动经济区南北两翼发展。而且,还构建由核心城市、次核心城市、三级城市、重点镇和一般镇五级组成的城镇体系。特别是进行了城市区、农村区、生态区的分类,凸显各自不同的功能特色。

北部湾经济区更是在城市区、农村区、生态区的大定位上进行了进一步的细分,城市区包括中心城区(内分四级城镇建设区)、临海重化工集中区(按产业分为三个工业区)、经济开发集中区(包括十几个开发区);农村区则包括农村居民区、农业区(按种植作物分为五个区);生态区则包括自然保护区、水源保护区、生态恢复区。此外,北部湾还提出了岸线分区(根据经济社会发展需要和海岸线条件,将经济区海岸线划分为7种类型)以及功能组团(包括南宁组团、钦防组团、北海组团、铁山港组团、东兴组团)。堪称迄今最完善的西部主题功能区。

中国区域经济学会一位负责人总结称,实现科学发展的根本方法是统筹兼顾,包括重点地区与省会(自治区首府)城市圈的率先发展,资源富集地区的集约开发,重点边境口岸城市的跨越发展,对少数民族地区特别是人口较少民族聚居区、三峡库区、资源枯竭矿区以及各类县域经济发展的统筹兼顾。“大开发以来,通过对成渝经济区、关中-天水经济区、广西北部湾经济区、呼(和浩特)包(头)鄂(尔多斯)金三角、乌(鲁木齐)昌(吉)一体化地区和滇中等重点地区的优先发展,构建了西部的战略高地。同时在资源富集或区位优越地区,拓展新的发展空间(如广西沿两江产业带、宁夏的宁东能源化工和新材料基地等),在积极稳妥推进城镇化的同时,重视城市对广大农村的辐射、带动作用,支持社会主义新农村建设。”

从甘肃、陕西几个城市调研回来的国务院发展研究中心副主任卢中原对西部大开发颇有心得。他说,西部大开发模式将由以行政区划为界限,转向以功能定位为导向。成渝、关中-天水、环北部湾西部板块三大重点经济区的确定,标志着西部大开发进入战略转型的新阶段。

所谓主体功能区规划,卢中原这样定义:根据不同区域的资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力,统筹谋划未来人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局,将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类,确定主体功能定位,明确开发方向,控制开发强度,规范开发秩序,完善开发政策,逐步形成人口、经济、资源环境相协调的空间开发格局。

卢认为,在西部以往的发展理念中,主要目标是追赶和模仿东部。由于没有跟自身区位及要素条件很好结合,造成了产业布局不合理,盲目招商引资和恶性竞争等问题,一定程度上影响了西部的发展质量。

“这10年的发展已为西部在基础建设和能源资源开发上打好了基础,开发重点应由加强基础性建设为主,转向继续加强基础性建设和培育区域增长极并举,由被动依靠国家重大项目布局转向主动承接东部产业转移,加快发展优势特色产业和推进产业集群。”卢中原说,“在陕西调研过程中发现,当地政府已将开发重点转向发展优势特色产业、承接国际和东部产业转移。”

可以预见,主体功能区建设给西部带来新机遇。首先,国家将投入更多的财力用于保障西部地区,特别是西部限制和禁止开发区的公共服务供给,农村地区的公共服务将会得到明显改善。其次,有望探索出一条适合我国实际的新型工业化和城市化道路。再次,主体功能区建设将加速东部产业转移。此外,主体功能区推进使得资源价格体系进一步理顺,资源环保的长效投入机制和生态补偿机制必须加快完善,西部省份的资源优势将确实转化为发展优势。

但是,主体功能区战略不可能一帆风顺,必然面临一些重大挑战。首先,如何处理好加快发展与资源节约、环境保护的关系?科学合理、有序适度开发的战略短期内必然会增加成本,放慢经济增长速度,有的地区可能陷入无力保护生态环境和经济社会发展落后的双重困境。其次,随着主体功能区建设的展开,西部将有不少地区被划入限制开发区和禁止开发区。这必然会产生一些新的矛盾,也必然要求西部省份做出一定的调整。这不仅对西部各级政府的执政理念、发展理念和管理水平带来新的考验,而且对合理调整中央、地方政府间事权划分和财力分配关系,也带来新的要求。再次,主体功能区建设中,国家明确提出打破行政区划的要求,单一功能区可能大于、等于或者小于基本行政区,这对于政策执行是个严峻挑战。

此外,随着主体功能区建设的开展,西部省份将出现西部开发、特殊区域、主体功能区三个维度的政策体系,老少边穷地区和限制禁止开发区都属于国家加大投入和加强政策倾斜的地区,如何协调这些政策是一个新课题。

对于如何促进西部大开发与主体功能区建设良性互动,卢中原建议:

第一,把重点开发区作为西部开发和主体功能区建设的共同发力点,例如,陕西的关中地区,广西的北部湾地区,加快落实优惠政策,充分发挥区域优势和特色,促进产业集群发展,承接国际国内产业转移,承接限制开发区域和禁止开发区域的人口转移,成为引领西部地区发展的增长极。

第二,推动土地政策创新,促进区域发展与耕地保护的平衡。一是在西部地区推动耕地占补平衡试点,重新规范和制定土地利用规划,实行区域内耕地的占补平衡,加快建立建设用地指标交易平台,建立健全耕地保护区域补偿机制;二是推动存量集体建设用地进入市场,加快推进征地制度改革;三是探索进行宅基地出租、转让、买卖及抵押办法的试点。

第三,切实保障限制开发区和禁止开发区的公共服务提供。一是调整一般性转移支付资金分配方法和拨付规则,将基本公共服务的提供作为财力保证的重点;二是调整转移支付结构、压缩专项转移支付规模、适时引入分类转移支付;三是完善省以下转移支付制度,强化省级财政平衡省内服务主体功能区财政差异的责任;四是针对限制开发区和禁止开发区特征,增设相应转移支付项目。在现行财力性转移支付中设置更为综合的“生态建设与修复”转移支付,同时归并现有的“退耕还林还草”和“天然林保护工程”转移支付;清理和压缩现行部分专项转移支付,增设“生态移民”专项转移支付。

第四,加快完善资源价格体系和环境修复投入保障机制,使西部省份的资源优势切实转化为发展优势。

第五,进一步落实国家环境政策,加快建立健全生态补偿机制。加快建立和完善生态跨地区补偿机制和全流域补偿机制,进一步调整和完善有关的生态补偿政策。细化生态补偿标准,实行分地区调控的政策。在补偿年限上,不仅要区分还草、还林,还要区分各地不同的自然条件和经济社会发展特征,充分考虑当地生产活动的转移、生态移民等所需要的时间,实行多元化的补助形式。

“国六条”指路战略转型

2009年8月20日,国务院讨论并原则通过了《关于应对国际金融危机保持西部地区经济平稳较快发展的意见》,提出六条意见:一、充分发挥西部地区在扩大内需中的重要作用;二、进一步加大基础设施建设和生态环境保护力度;三、大力调整产业结构和转变经济发展方式;四、加快以改善民生为重点的社会事业发展;五、深化改革开放,构建对内对外开放新格局;六、加快地震灾区灾后重建,全面完成规划任务。

值得注意的是,扩大内需被高层放在首位,并鲜明地提出“调结构”。中国社会科学院西部发展研究中心主任魏后凯解析认为,西部地区市场需求和发展潜力巨大,是扩大内需的重大发展机遇;财政转移支付和扩大内需的新增投资将要继续向西部倾斜,也即优先投向西部地区;对西部地区的财政转移支付或者扩大内需的新增投资,要重点投向民生工程、基础设施、生态环境和灾后重建等领域。

数据显示,2008年西部地区总人口3.65亿,占全国人口的28% ,但人均消费只有全国水平的64%,东部地区的42%。如果西部平均消费能达到全国平均水平将可以创造一万亿的消费需求,如果能达到东部的平均水平将可以创造2.7万亿的消费需求。

对于“调结构”的具体思路,魏后凯认为主要包含五点:一是加快发展特色农业,扶持优质农产品生产基地建设和农业产业化龙头企业发展;二是推进工业优化升级,继续发展资源优化型产业;三是提升现代服务业发展水平,重点发展旅游、信息服务、电子商务、文化会展、创意服务外包等;四是大力提高自主创新能力,扶持科技型中小企业发展;五是在空间布局上要推动重点行业率先发展,使这些区域成为引领和带动西部大开发的战略高地。

对于发展思路的转变,魏指出,“最初我们比较重视基础设施建设和生态环境保护,后来又开始重视社会文化事业和特色优势产业的发展。而这次提出的六条意见在发展思路上又有一些变化:核心就是要通过转变发展方式、调整经济结构、提高发展质量、创新体制机制。”

“输血”更须“造血”

西部大开发的10年,既依靠中央巨资投向基础设施建设和民生环保等社会公益工程,又依托于财政转移支付和地方政府投资。然而步入新阶段后,西部开发必须逐步向吸引民间资本和培养内生增长能力转移。

毫无疑问,政府目前仍是西部建设投资的主体力量,国有经济投资仍占西部新增固定资产投资的3/4,一些省份甚至更高,而民间和外商对投资西部则多为谨慎观望。其间的主因是体制,国有经济占据西部自然垄断行业和大部分支柱产业,这些行业多为高收益行业,这就对民间和外商投资产生了“挤出效应”,导致后者投资西部的预期收益大大低于投资东部,进而使西部缺乏持久发展的动力。

此外,国家投资西部的项目多属于社会公益型项目。除了投资回报率较高的油气、电力等大型经营项目外,许多投资用于交通、通讯、城市等基础设施建设,天然林保护、三江源水土治理、退耕还林还草等生态治理工程,以及科学、教育、卫生事业。这些项目显著改善了西部的生态环境和投资环境,但由于具有公共产品性质,这些产业难以在短期内获得直接经济效益,形成新的经济增长点。西部经济的外部性问题是发展缺少内生增长的结构性原因。

内蒙古民族大学教授刘德华认为,对西部发展来说,政府财政转移支付以及倾斜西部的投资政策是外生增长因素,而西部是吸收东部产业扩散的引力场,民间和外商投资西部的行为动机则是内生增长因素。目前,影响西部发展的主要因素仍是外生增长因素,其内生增长因素远未形成。

卢中原建议,西部开发应由争取国家优惠政策和“输血”为主,转向重视自身能力建设,争取“输血”和增强“造血”功能并举。

中国社科院城市发展与环境研究中心副主任魏后凯更是一针见血地指出,国内外的民间资本不能大规模参与西部大开发中来的话,要实现西部大开发的长远目标可能是一句空话。

从财政投入角度看,财政部财政科学研究所所长贾康认为,加快西部地区大开发,关键是如何基于市场这个资源配置的基础机制,加上有效的政府干预和引导来吸引国内外民间资本参与西部开发。在西部开发的投融资体系的设计上,总的框架应是政府投资为开发前期主导,间接融资和直接融资并重,中长期注重在适当政策倾斜下搞活银行投资,发展资本市场。“在制度创新中实施政策倾斜,用活增量资金缓解西部开发存在的资金短缺,其关键在于要建立一种驱动资金西移的机制,这就迫切需要进行制度创新,提高西部经济活动的资金预期收益效率,用活增量资金,使其产生滚雪球的示范效应,形成资金西流的推动力。”

西部的未来究竟会怎样?国务院发展研究中心发展战略和区域经济研究部研究员刘勇认为,中国实行西部大开发政策10年来,投入了大量的人力物力,西部地区在区域国内生产总值、固定资产投资、对外贸易等重要经济指标方面均取得了较大的发展,但是和东部相比,差距依然明显。金融危机为缩小东西部差距提供了机遇,尽管西部地区在这次金融危机中的表现令人眼前一亮,但这一区域能否始终“独善其身”,以危机为起点逐步缩小与东部地区的差距,仍有待观察。