我国国有银行“政策性负担”及“预算软约束”的法经济学分析

摘要：次贷危机引发了各国政府对银行政治控制的加强。但在我国，“政治性负担”带来的国有银行贷款的“预算软约束”问题却已并不是新鲜问题。银行监管中存在着很多问题，笔者在本文中，运用“委托——”的框架，分析了我国国有银行监管中基本问题。在此基础上，对国有银行“政策性负担”贷款和“预算软约束”的具体问题具体研究，指出其有的“委托——”问题，并提出初步的解决途径。

关键词：银行监管　委托——　政策性负担　预算软约束　解决途径

一、引言：金融危机带来的思考——银行监管与“政治性控制”

2007年美国大量次级抵押信贷违约，引发了次贷危机，稳定金融体系成为各国政府最重要的任务。危机过后，国有化或暂时国有化、加强对银行的政治控制成为稳定金融体系的最后手段。美、英、法等主要发达国家相继采用向商业银行及其它金融机构注入资本、持有股份、提供担保的方法拯救陷于严重困境的银行，防止金融体系崩溃。到2008年底，主要发达国家的货币当局向金融机构注入了近3万亿美元的流动资金，行政当局共拨付1.5万亿美元购买陷入困境的金融机构股权及不良资产，其总和达全球国内生产总值的6％。

政府直接介入银行的运行，用注入国有资本等方式解决银行的不良贷款等问题，这是各国面对危机的艰难之举。但对我国来说，却并不鲜见。

银行业监管制度中存在储蓄者——银行监管者（政府及其官员）——银行（银行经营者）的多层委托——关系。这其中，政府（及其官员）一方面作为广大民众的人，拥有对银行进行必要监督的权力；而另一方面，政府作为代表所有储蓄者利益的委托人，同银行之间也存在着委托关系。在这些委托——关系之间，各方均有追求自身利益最大化的动机；加之信息不对称和过高的监督成本，这些都带来了银行监管的效率损失。

我国国有银行监管要解决的“委托——”问题很多，“政策性负担”与“预算软约束”便是其中之一。在面对国有银行因“政策性负担”而拥有的不良资产时，财政补贴是政府对银行控制的直接成本。同时，政府与管理者之间的不对称信息使后者有获取更多财政补贴的激励，这将导致道德风险不断积累，由此产生新的不良资产。在长期内，政治控制、财政补贴和道德风险之间的恶性循环使政府财政不堪重负，而最终的成本则由社会公众承担。政府在面对以上问题时，一方面代表民众行使银行监管的主力军职责；而另一方面，则担任着国家政策和战略的具体执行者。“双重身份”的作用下，政府对银行的监管难免出现偏差。

基于以上思考，笔者对“政策性负担”和“预算软约束”的相关理论加以综述，在对国有银行监管“必要性”及其中的“委托——”问题进行分析的基础上，指出“政策性负担”和“预算软约束”给国有银行监管带来的不利影响，并提出初步的解决建议。

二、国有银行“政策性负担”、“预算软约束”问题的理论综述

关于“政策性负担”概念的提出，林毅夫和李志（2004）认为，在经济转轨过程中，中国国有企业承担着两种政策性负担：在赶超战略下投资不具备比较优势的资本密集型产业形成的战略性政策负担；承担过多的冗员和福利形成的社会性政策负担。这是中国推行重工业优先发展战略的内生产物。他们进一步指出，国有银行在政策性负担的指令下发放贷款，政府对其给予补贴的情况下，由于信息不对称政府无法区分银行经营不善或亏损的原因究竟是政策性因素还是经营性因素，从而引发银行管理者的道德风险问题：银行管理者有动机将银行业绩不佳或亏损归咎于银行承担的政策性负担。在这种情况下，国有银行的管理者会偏离商业银行的经营目标，只满足于完成政府的指令性任务。另一方面，这又加强借款人与贷款人寻租和事后不履约的动机，造成了我国银行巨额的不良贷款。

政策性负担带来了银行贷款行为的异化。张璟和刘晓辉（2006）认为由于我国金融机构的管理层大多由政府任命，转型经济中银行信贷决策很大程度上受制于政府行为，这样就导致银行贷款行为的异化，具体表现在：一是银行不能完全自主地根据资金成本和收益原则选择贷款对象；二是银企关系并不是建立在市场化的信用契约基础上，而是基于个人及非正常手段的竞争。

从国有银行与国有企业的关系来看，樊纲等（1993）指出，在商业化改革前，由于国有银行与国有企业是“兄弟关系”，因而并不存在严格市场意义上的借贷关系和清偿压力。国有银行因承担“政策性负担”而导致不良资产集聚，承担了大部分经济转轨成本。

政府对国企给予的“政策性负担”会直接带来“预算软约束”的问题。“预算软约束”是Kornai（1980）在分析社会主义经济时所提出的一个概念，它描述的是社会主义经济中一个普遍存在的现象，即政府不能承诺不去解救亏损的国有企业，这些解救措施包括财政补贴、贷款支持等等。预算软约束会带来经济中很多的问题，比如企业经理的道德风险、银行的呆坏帐、财政风险等。

Berglof和Roland的研究表明，银行和政府的关系密切会导致预算软约束。国家是银行的所有者，银行有必要向企业提供廉价资金和服务，而且政策性负担的增加进一步加剧了银行的预算软约束。这是由于：银行会帮助国有企业隐瞒政策性负担导致的亏损，因为银行管理者存在被辞退的风险，所以会试图通过允许不良贷款而隐瞒损失，结果会出现逆向选择。而且，只要存在政策性负担，银行相信政府会救助而不愿意迫使债务人（企业）进行清算而产生预算软约束。

国有银行预算软约束的负面作用主要表现在两个方面：

一是预算软约束增加了银行机会主义行为，即冒更高风险追求更大收益加大产生不良资产的概率；也可能增加银行的消极性，即由于国有银行知道政府会事后干预，从而产生对坏项目的“复活的投机”Mitchell，1997）。

二是银行的预算软约束可能会强化借款者寻租和事后不履约的动机，即预算软约束不仅会强化银行自身的道德风险，而且也会强化借款人的道德风险。（Dweatripont　and　Maskin，1995）。由于银行预期政府将予以拯救，这使其没有积极性清算坏项目而产生“对营救的投机”（gambling　for　resurrection）。当出现金融市场的失灵时（如银行间拆借市场的失败），政府就有必要介入进来，提供流动性以防止银行挤兑的蔓延（Mitchell，1997）。而且，银行贷方和借方都知道那些贷款很可能成为“不良资产”，贷方知道这些贷款很可能无法收回，借方也知道他们会还不起贷款。事实上，这些贷款是对国有企业亏损的一种政府补贴，这正是政策性贷款的实质所在（Lau，1999）。

除此之外，一些学者还提到了“金融歧视”的问题。La　Porta（2002），Shleifer和Vishny（1994）“认为，当国家控制银行时具有政治关系的国有企业更方便得到银行信贷资金支持，发生金融危机时陷入财务困境的国有企业也更容易获得政府的金融救助，但这种“金融歧视”的所有制破坏了市场效率原则，导致大量呆坏账的发生，加剧宏观金融风险。

国际比较研究方面，我国学者王一江和田国强（2004）对比了中日韩三国银行业的经验，认为政府介入国有商业银行的经营使商业银行和国有企业之间形成非经济借贷关系，从而导致银行信贷资源配置的无效率和金融风险上升。

笔者认为，以上学者的研究主要针对我国国有银行运行中存在的“政策性负担”与“预算软约束”的概念、特点和危害进行了探讨，这些都为对其监管提供了必要性的依据。但是显见有学者从“委托——”的法经济学方向对此问题加以分析。这也成为本文研究中的创新点所在。

三、我国国有银行监管的“委托——”问题——基本分析框架

银行业金融交易中存在着诸多问题，这为银行业的政府监管提供了必要，性的依据。首先，储蓄者在与银行的金融交易中，交易双方的“信息不对称”是一个普遍现象。在我国，这种信息不对称的问题更加突出，只不过由于国家信用的担保而得以长期掩饰下来。其次，银行和储蓄者的目标利益不一致、责任不对等的问题，使得银行在追求自身利润最大化的过程中不可避免地会损害储蓄者的利益。此外，高效、安全的银行体系已经成为一种公共产品，如果由个人或组织来提供，“搭便车”问题将会无法避免。因此，只能由政府为广大储蓄者（银行的债权人）提供一个代表即银行监管者，对银行采用预防性监管措施，尽可能化解银行在日常经营过程中出现的问题，以避免问题积累扩大而引发的金融危机。

在我国的金融体系中，国有商业银行居主导地位，在政策执行和传导上发挥着不可替代的重要作用。国家作为第一大股东，仍保持对国有银行的控制。但通常政府不直接干预国有银行的经营与日常业务，政府干预的手段主要表现为对管理者的任命、晋升和罢免以及决定对银行的财政补贴数额（俞乔、赵昌文、蒲璞，2008）。而在对银行业进行监管的过程中，国家拥有“运动员”和“裁判员”的双重身份，其所委任的监管机构，在政策制定和执行的过程中也就不可避免的存在复杂的委托——问题。

我国的国有银行监管，是一个由多重委托——关系组成的网络，其问题集中表现为以下两个层面：社会公众（代表广大存款人，由一些政治家作为代表）与监管当局之间的委托——问题；银行机构与监管当局之间的委托——问题。下文中笔者将就这两个层面；分别展开分析。

（一）社会公众与监管当局之间的委托——问题

由于银行监管具有公共产品的性质，使得监管供给先天不足，因此，作为社会公众利益代表的政府部门理所当然地成为了银行监管的供给者。社会公众将自己监管银行的权利委托给监管机构，以实现他们的利益；同时，他们也通过纳税的形式给监管者一定的报酬，从而形成社会公众与监管当局之间的委托——关系。

但是，监管当局的独立客观性是否能够得到保证？尤其是在我国这样政治体制较为集中的转型国家，国家政策的控制力通常是监管当局不能抵抗的。身负监管使命和政治目标的双重压力，监管的效果恐怕难以客观。

事实上，政府常常会把社会目标纳入国有商业银行经营目标中，而且往往把实现社会目标放在第一位。所以，监管当局在国有商业银行的部门效益与整个宏观经济的增长、社会秩序的稳定之间，往往更为关注的是后者。为此监管部门有着强烈的倾向，要求各国有商业银行配合政府的经济政策，为改革的推进和经济的发展提供必要的资金支持。因此，国有商业银行在承担商业性经营活动外还要承担支付改革成本等政策性活动。

监管当局只是观念性象征物，其具体职能由银行监管者个人来执行。在社会公众与监管当局之间信息不对称的条件下，监管者的经济人理性导致银行监管的道德风险，接受委托的监管当局的目标有可能偏离社会公众福利最大化的目标，追求自身利益最大化。在我国的实践中，部分监管者希望获得更多的物质利益和权力威望，而国有银行问题的出现是他们工作效率低下的信号，会使其职业前途受损，直接影响他们的个人利益。所以产生了“监管宽容”（Regulatoryforbearance）、“监管俘获”（Regulatorycapture），或者是Shleifer和Vishny（1998）所说的“攫取之手”（Grabbinghand）等问题。“

为了保证银行监管者不折不扣地按他们的意愿来执行银行监管权力，储蓄者就必须对银行监管权力的委托运作情况进行监督。但由于银行监管权力的委托人是广大的储蓄者，并且每个人置于公共领域的私有权利也是有限的，所以每个储蓄者都没有监督的积极性。因为，一方面，我国监管执行人员的资格和报酬均由政府决定，不受储蓄者意志的影响；另一方面，每个储蓄者监督银行监管权力的执行要花费大量的时间和精力，而这部分机会成本对自己来说非常大，而且即使监督得好，他能获得的利益也非常有限。这对于有理性的、又符合经济人本性的储蓄者来说是得不偿失的。而且，我国公众存在这一种“监督惰性”，每个储蓄者都会采取机会主义行为，希望别人来监督银行监管者，自己则“搭便车”坐享其成，最后导致无人监督。如此以来，银行监管者就会有可能与被监管银行合谋。银行监管者一旦被收买，就会更重视银行经营者和所有者的利益而忽视储蓄者的利益。此时，银行监管失灵所产生的后果将会更为严重。

（二）银行机构与监管当局之间的委托——问题。

银行监管者作为广大储蓄者的代表，处于委托者的地位，会努力诱导银行（含银行经营者），在追求银行所有者和银行经营者利润最大化的同时，兼顾银行债权人及广大储蓄者的利益。而银行的经营者在披露信息，保护储蓄者方面担当着人的角色。

对国有银行的监管实际上是一个信息甄别问题。因为银行监管者掌握的信息仍不完备（虽然比储蓄者要多），所以银行监管者需要设计一套监管措施，诱使被监管银行披露所有信息。一般而言，银行监管者以有关法规为依据，加之不定期的现场检查，对违规的银行进行惩罚。这些监管措施在一定程度上降低了银行业的信息壁垒，但仍存在一些弊端。

首先是信息不对称问题。如果银行监管者计算各项比例所依据的信息是从无法信赖的银行管理人员那里获得的，或银行监管者无法以合理的成本获取有关的信息，那么监管就不可能达到预期的效果。长期以来，国有商业银行的高层管理人员都由政府任命，选拔标准更注重政治觉悟、能理解上级的意图等行政标准，而不是具备的现代金融企业管理能力，系统的金融知识，良好的业务水平的职业经理人。银行高管人员往往在银行家、官员之间飘忽不定。银行高管人员关心的是与上级领导搞好关系、自身权利地位的升迁，而并非专心于银行的经济效益。所以他们或者受专业技能所限无法提供准确的信息，或者倾向于隐瞒不利于自己的银行经营信息。政府由于难以掌握国有商业银行的真实经营情况，也难以正确界定经营失误责任，从而造成激励与约束机制失灵，高管人员手中的控制权缺乏有效监督和制约。

其次是经验不对称问题。被监管银行要比银行监管者具有更多的业务经验，也很清楚如何才能以最低成本令监管者认为已经达到监管目标。

再次是银行监管的执行问题。有些监管方案复杂且难以执行，但银行监管者为了降低执行成本，形成了“一刀切”的惯例，造成被监管银行负担轻重不均的错位。

除此之外，当经济受到金融危机等外部冲击时，我国政府（尤其是地方政府）为了实现经济发展目标，常常介入国有银行的信贷活动以保证和支持地方的重点项目建设。由于政府的干预，银行往往根据地方政府财政收支状况和偿还能力做出判断，而无法做到对具体贷款的债项评级，从而弱化了对项目收益和风险的甄别和控制能力。当激励机制与监督机制不健全时，商业银行管理者可能凭借在经营中获得的信息优势进行“政策”套利，特别是政府出于政治性目的对银行实行“指令性贷款”干预而与银行经营目标不一致时，过度的政治干预可能成为改善银行治理的障碍，从而加剧银行的道德风险行为。

四、“政策性负担”和“预算软约束”对国有银行监管的制约及解决途径——基于委托框架的分析

笔者上文的分析，试图给出一个国有银行“委托——”问题的基本分析框架。但是我国国有银行和国有企业面临的一些更特殊的情况，需要具体问题具体分析。对国企“政策性负担”的贷款和“预算软约束”便是我国国有银行面临的特殊问题之一。

国家发展战略给予国有企业政策性负担，国有银行承担了对国企贷款的任务而产生了亏损，政府为了让这些国有银行继续生存，就必然对其进行事前的保护或者补贴。但是由于信息不对称，银行的经理人员会将各种亏损，包括政策性负担形成的亏损和道德风险，管理不当等造成的亏损都归咎于政策性负担，在政府无法分清楚这两种亏损的差别，而又不能推托对政策性负担所造成的亏损的责任时就只好把银行的所有亏损的责任都负担起来，因此形成了预算软约束。

我国的国有银行监管是建立在公有制经济的委托关系基础上的，但它同时也具有一般银行监管所不存在的委托问题。一方面，国家是银行的所有者，拥有对国有银行的控制权和剩余财产索取权，于是事实上银行就承担了对政策性负担进行贷款的任务；另一方面，政府又代表国家对国有银行进行监管。因此笔者在委托关系的框架下分析政策性负担对国有银行监管产生的影响，在此基础上提出一些改变监管效率的途径。

（一）“政策性负担”和“预算软约束”监管中的“委托——”问题

1.政府角色的双重性——监管者与执政者

政府作为全民所有制的人，成为银行的实际所有者和委托人，国家租金替代了利润而成为公有制企业的行为目标。政府的目标是双重的：作为监管者，要努力降低界定、谈判和实施作为经济交换基础的合约所引起的交易成本，实现社会总产值的最大化的；而作为执政者，则通过产权结构的竞争与合作的基本规则使其的垄断租金最大化。政府的执政目标既包括社会政治目标又包括纯经济性质的目标，反映在银行领域就是：既要银行保值增值，又为了实现其他社会政治目标可能要求银行承担大量政策性贷款（为了研究方便，这里只考虑一种政治任务，即国有企业承担政策性负担而引起的国有银行对国有企业的贷款），因而银行具有内在的政企合一的制度特征。

国有企业的政策性负担可以给政府官员带来好处，比如炫耀已经取得的政绩、从中获得政治资本等。但是银行对国有企业的政策性支持造成了银行的巨额不良贷款，扭曲了社会资源的配置，造成了社会福利的损失。这是因为；一方面，银行对国有企业承担政策性负担而给予的贷款，占据了大量本可以投向其他地方的资金，而贷款本身并不能给银行带来利润，反而会带来巨额不良资产。另一方面，由于银行承担了对国有企业的政策性贷款后，银行经营者的努力随之也会分为两种，一种用于经营活动，为银行带来经济收益的经营性努力，另一种则是银行经营者为上级部门实现政治性目标而进行的活动，为非经营努力，它本身不能给银行带来效益。通常而言，为达到前一种目的而需要的努力程度是高于后者的，而对于管理人员来说，收益并没有质的区别，所以他们有动机因此而使银行经营偏离市场轨道。

因此监管者会在收益和成本之间权衡，以追求社会福利的最大化，也就是根据不同偏好的目标组合价值减去政策性贷款带来的资源浪费的剩余价值的最大化。但是中国的情况是，监管部门在面对政府的强大压力时，并不总会坚守立场，作出正确的决策。作为具化的每个监管者个体，当监管的后果是导致国有企业得不到政策性贷款，或者国有银行因大量政策贷款坏账而陷于困境，直接威胁到广大储户的利益时，怯于监管是他们迎合上级，保护自身利益的选择。

2.监管者与国有银行间的委托问题——信息不对称

退一步讲，假设监管部门和具体执行人会选择客观独立地履行职责，监管效果仍然取决于委托问题的其他因素。这其中，信息不对称是重要的因素之一。

首先，在银行对政策性负担进行贷款后，如果出现经营状况恶化的情况，监管者无法区分是由银行经营者经营不善导致的亏损还是承担政策性负担贷款后引发的亏损，银行经营者比国有企业更加容易推脱责任，其行为更难以观测。

其次，这种信息不对称体现在银行的内部人控制上，拥有内部信息的银行经营者比监管者更了解银行，也更有能力在监管者面前隐藏自己的不良行为。如在职消费、信息披露不规范、短期行为严重等。

再次，与国有企业不同，政策性负担的贷款对于银行来说是一种事前调节，具有负的效用，它降低了经营者的经营性努力。这是因为银行经营者的一部分努力用来弥补国有企业的亏损，给银行带来的只是不良资产，这势必会降低经营性努力的积极性。由于不对称信息，银行经营者可以从所承担政策性负担的贷款中获取灰色收入，而不被监管者发觉。

3.评价体系的偏差——控制权的激励方式

就激励方式而言，银行家不但受到利润收益的激励，同时还要受控制权收益的激励。委托理论认为，任何使委托人效用最大化的合约安排均应该使经理报酬与产出相关，使经理承担部分经营性风险，有效激励的机制是要采取比如奖金、购股选择的激励方式和可考核的业绩作为衡量标准的评价体系。我国的银行激励方式主要是以控制权为主，控制权激励方式强调固定收入（月薪）与行政级别和职务挂钩，固定收入在总收入中所占比率很大行政职务越高，其月薪也就越高。但是奖金比例很小，一般不超过10％。通过行政级别的晋升来激励经营者努力工作，忽视了产出对经营者的激励，这可能导致对银行经营者的激励建立在主观绩效之上。并且，存在信息不对称时，监管者也很难做出公正评价，因为控制权的取得不是以经营业绩为考核标准，而是以政府的政策性目标为标准。

在这种激励方式下，在承担了对政策性负担的贷款后，银行经营者容易把精力放在游说和建立人际关系这类非生产性活动上，完成政府所交代的政策性任务，甚至不惜以损害银行的利益来维护自己的控制权，这会诱导银行经营者偏离利润目标。政策性负担使经营者的行为不易观测到，这种非生产性活动给监管者带来了监管盲区。

（二）对问题解决途径的思考

“政策性负担”和“预算软约束”成为摆在我国银行监管面前的一道难题。笔者认为，通过以下途径，可以改善现有的监管困境，提高监管水平和效率。

首先，分别建立国家账户和企业账户。为了兼顾国有商业银行政策性职能和市场化运作的双重要求，可以对银行的政策性业务和经营性业务进行隔离，以便分别监管。国家账户，对政策性项目实行专项管理、盈亏单独核算，从而让这些政策性业务的损失体现在明处，把政策性不良贷款与日常经营性不良贷款区分开来，避免银行高管把承担政策性业务当作经营不善的借口。必要时可封闭运行，提供财政专项补贴或其他形式的支持。企业账户是对银行经营性业务的核算，风险自担、自负盈亏，政府不进行任何干预，也不注入资本金。监管者对国有银行的效率要求，应主要看其在企业账户上的表现。

其次，建立透明的金融监管制度和财会制度。进一步完善与银行监管相适应的各类经济法规和制度，力求银行的监管法律完整配套、协调灵活，具有可操作性。根据《银行监督法》和《商业银行法》，完善国有银行的信息披露制度，增强对于“政策性负担”货款有关信息披露的规范性和强制性。进行商业银行会计制度的改革，统一银行会计制度和报表报送要求，确保银行的经营信息和政策性贷款的运作情况便于监管人员了解与分析。

再次，吸纳有效的社会监督力量。从成本和收益角度考虑，储蓄者会对银行监管者的工作状况保持“理性的无知”，但并不意味着储蓄者就不愿了解其工作状况。一旦储蓄者能以极低的成本获得此类信息时，他们就会以很高的热情对其予以高度关注。借助媒体的力量是一个有可能实现的选择。媒体也能够通过披露此类信息来扩大自身的知名度，增加其收益，并且这些收益足以弥补它为获取该类信息花费的成本。

最后，革新国有银行的人员组成，通过外部经理人市场选贤纳才。除保留董事长的“中管干部”身份来实现中央对银行一定的控制力外，取消行长、副行长、监事长的“中管干部”身份和行政级别，对他们的选拔任命应更多地依托外部经理人市场，以利润为核心，实行招标竞聘制，选拔真正懂经营善管理的金融人才。将企业账户中反映的经营性业绩作为高管们的主要考核标准，使高管的酬金与银行经营绩效和风险责任紧密相关，股票期权等多种经济性激励手段，激励形式应动态化、长期化。借助市场化的手段，使因“政策性负担”贷款而造成的错误激励回归正轨。

五、结论及解决途径的展望

我国国有银行改革处于十字路口。与英美银行因危机出现大问题，不得不以国有化拯救银行的环境不同，我国政府习惯性地在给予国企政策性负担的同时，迫使国有银行承担起对其贷款的任务。这是一种在经济和政治上具有高昂的委托——成本的模式，在长期内是不可持续发展的。

从基本的委托——分析框架来看，我国的国有银行监管，是一个由多重委托——关系组成的网络。社会公众与监管当局之间的委托——问题，反映在监管当局面对政治压力时难以保证独立客观性，监管者对私利的追逐，以及公众对于监管者的监督惰性上。银行机构与监管当局之间的委托——问题则反映在双方信息不对称、经验不对称和监管执行的缺陷上。

从更具体的角度来看，我国国有银行又具有一些特殊的委托——问题，对国企“政策性负担”的贷款和“预算软约束”便是其中之一。在运用“委托——”分析方法进行研究后，笔者认为：首先政府作为“监管者”与“执政者”，其角色的双重性带来了监管目标的冲突，进而造成监管的缺失。其次，监管者与国有银行间之间存在着严重的信息不对称。这使得监管者无法判断，银行亏损的根本原因是对政策性负担的贷款还是经营不善。国有银行中内部人控制、经营性努力积极性的降低，以及对于政策性贷款带来的灰色收入的追求，使得监管面临着很多困难。除此之外，控制权的激励方式，也直接导致银行经营者目标的偏离，为监管带来盲区。

在这一过程中，往往是政治家与经理人都在不同程度上达到了目的，而纳税人则是最终的输家。

在分析了问题所在及其危害后，笔者尝试提出了如下解决方案：对银行的政策性业务和经营性业务进行隔离，分别监管；建立透明的金融监管制度和财会制度；吸纳有效的社会监督力量；革新国有银行的人员组成，通过外部经理人市场选贤纳才。希望通过以上尝试，为政策性负担和预算软约束带来的国有银行监管问题，作出一些初步的解答。