完善我国城市土地储备制度初探

推行土地收购储备制度被视为继二十世纪八十年代末中国实行国有土地有偿使用制度之后，土地使用制度的又一重大改革。自从实行国有土地有偿使用和允许土地使用权转让以来，我国城市土地市场迅速发展起来，极大地促进了城市土地资源的有效配置，同时，政府通过收取土地出让金，获得了可观的土地收益。但是，建立土地收购储备制度之前，作为土地所有者代表的城市政府并不能真正掌握土地市场，除少量土地由政府协议出让外，大量土地交易由买卖双方私下里完成，政府对于这些土地，只是起到按照不同情况收缴土地出让金以及进行土地变更登记的作用。多头供地使得政府对土地市场缺乏调控的能力，而更重要的是，由于土地交易处于黑匣子之中，土地出让方的“寻租”现象严重，既造成国有土地资产的流失，又不利于规范土地市场。靠“关系”拿地成为普遍现象，而由于“关系”资源的短缺性，炒卖土地成为暴利的行业。以上情形，有人形象地归纳为：“有钱的找不到地，有地的找不到钱，没钱没地的人在做房地产。”土地收购储备制度正是在这样的背景之下产生的。

绝大多数国家或地区为了公共利益和城市再开发，都建立了土地征购集中、储备、出让的制度，其中香港所采取的土地储备制度与我国各城市所采用的土地储备制度比较接近。从它们运作的经验来看，有四个方面值得注意。一是土地储备制度要真正能发挥作用，政府要真正完全垄断了土地一级市场。这是关键性条件，否则，它所采取的政策措施很难收到实效。二是土地储备机构代表政府参与土地收益，有着“政府利益第一”的明显要求。如果土地国有，可以将其利益看成是土地所有权的收益；如果土地私有；可以将其利益视为土地管理、城市管理的收益。因此，它不是一名“守夜人”，在实际操作中，很难让它为了长期利益和整体利益而牺牲短期利益。因此，土地储备制度的直接受益者是政府，间接受益者是可能是公众。三是政策实施手段是选择适宜的时机公布土地供给计划，进行微调，造成充分的心理预期，使房地产市场朝着理性方向发展，而不是在房地产市场风险充分放大后，在短期内大幅度增减土地的供给量。最后是政府的实施要密切关注金融市场的变化。在金融市场出现剧烈波动、严重冲击房地产市场时，因土地储备制度只是一种土地供给管理而无能为力。如香港回归时，特区政府增加批地数量以造福于民，但面对突如其来的亚洲金融危机，反而增加了房地产市场的受害程度。因此，土地储备制度在很多时候，只是一项锦上添花的政策。

笔者觉得这几年的城市土地储备制度运行基本良好，为社会经济发展做出了应有的贡献，但同时我们应该看到随着改革的进一步深化，及日新月异的经济发展态势，旧的城市土地储备制度有些跟不上发展的步伐了，所以现在需要一些调整。但这种调整既不是继续原封不动的拥护旧的储备制度，也不是完全否定它，而是需要对旧的城市土地储备制度适度修改，使它适应经济发展的新需要。笔者认为，我们需要对现行的土地储备制度做以下方面的调整：

根据目前城市土地储备制度构建的实践和存在的若干问题，建立和完善我国城市储备土地制度，关键要建立起土地储备运行机制，建立城市土地基金以及健全和完善城市土地储备制度的法律支持体系。

一、建立城市土地储备的市场化运作机制

从总体上讲，城市土地储备运作机制必须符合市场化操作的基本原则，这里主要就城市土地储备机制的运作主体、运行环节以及土地储备运行机制模式的建立与优化等方面进行一些必要的探讨。

1、 城市土地储备机制的运作主体

建立城市土地储备运行机制，首先必须明确其运行主体的性质及职能。城市土地的收购、储备、出让是政府行为，但又不同于政府对土地的管理职能。据考察，各国政府在实施土地收购和开发储备中采用的做法大体相同：或者设立专门的土地发展公司，或者授权企业化运作的土地开发机构，来政府行使城市土地储备的有关经营职能。目前，我国不同试点城市土地储备运作主体的形式尚存在一定的差异。如上海市建立了城市土地发展公司，杭州市设立了城市土地储备中心，笔者以为，建立城市土地储备制度和土地基金，政府垄断一级土地市场，并非一定要由政府直接来运作。问题的关键在于，要提高城市土地资源配置效率并实现城市土地的公平交易，必须借助市场的机制来运作。因此，可以考虑成立城市土地储备与开发公司这类的中介机构来运作城市土地的储备事宜，以企业化运作的方式来实现国有土地储备的委托经营。政府授权的城市土地储备与开发公司在性质上应是一个垄断性的企业。城市土地储备与开发公司一方面严格执行城市政府的土地收购、储备和出让计划，另一方面又必须借助市场来实现城市土地储备计划，以促进城市土地市场的健康高效运作。城市土地储备与开发公司的主要职能包括：接受政府委托，实施统一的城市土地收购与出让计划；进行储备土地的开发与管理；实现所储备的城市土地资产的经营增值。

2、城市土地储备机制运行模式的内涵与构成

城市土地储备机制实际上是法律规范下的城市土地使用权的调节转换机制。也就是说，由政府授权的城市土地储备与开发公司通过土地的购买行为，把分散的土地集中起来，然后进行土地的整理与开发，将这些城市用地变为“三通一平”、“五通一平”、“七通一平”的熟地后，再根据城市经济发展对城市土地需求或土地供应计划，以出让或年租等方式将储备后的城市土地再投入市场。因此，城市土地储备机制运行模式主要是由“土地收购，土地储备，土地出让”三个环节构成。

（1）土地收购

通过土地收购，实现土地资源由农村集体所有者或城市土地使用者手中向城市土地储备与开发公司集中。笔者以为，广义的土地收购主要包括以下几种形式：

A． 回收。城市土地使用权的回收包括两个层面：一是城市土地使用权的强制回收，即城市土地储备与开发公司受政府的委托，收回闲置以及逾期未开发的城市土地使用权。根据《中华人民共和国房地产管理法》的规定，房地产开发商获得城市土地使用权后，两年内没有实施开发的，政府可以依法将这些城市土地使用权收回。二是城市土地使用权的到期回收，即城市土地储备与开发公司受政府的委托，对出让的城市土地使用权到期而原土地受让人又不愿意继续给付土地出让金受让的土地，实施正常回收。

B． 收购。城市土地储备与开发公司对于部分地段好、土地级差收益高但使用不合理的城市土地，或者在城市土地转让中价格明显偏低的地块，按政策和法律的规定，通过市场交易的方式从原土地使用者手中购回这些城市土地使用权。

C． 置换。对于在企业改制中，部分使用不合理的工业用地，城市土地储备与开发公司可以利用价格杠杆和所储备的城市土地，以不同地块土地使用权的置换来达到收回这些土地使用权的目的，从而达到最合理利用城市土地资源的目的。

D． 征用。城市土地储备与开发公司通过对农村集体所有制土地的预征或实征，将列入城市发展规划的集体土地转为国有土地，并将其纳入城市土地储备的来源。

E． 整理。城市土地储备与开发公司在接受委托整理不同土地所有权或土地使用权的过程中，可以直接分享委托人的部分土地所有权或土地使用权，并将其作为城市土地储备的来源。

（2）土地储备

城市土地储备包括了对收回土地的开发或再开发。政府委托或授权的城市土地储备机构在取得土地使用权后，可以自身或委托专门的机构或单位，对城市土地实施开发或再开发，使生地、毛地变成“三通一平”、“五通一平”、“七通一平”后的熟地。实施城市土地的前期开发，可增加城市土地储备机构的经营利润。对于城市土地储备机构而言，只要按计划科学安排这些市场土地的前期开发，是有利可图的。城市土地的前期开发与整治，可以为城市土地的招标拍卖创造有利条件。政府无偿收回的城市土地，可直接进入城市土地储备库。需要政府收购储备或征用储备的城市土地，则可采用三种方式予以储备。一是直接利用城市土地储备基金，以收购、征用土地的方式进行储备。二是以贷款担保的方式收购、征用土地并予以准备。其程序大致为，城市土地储备中心与被收购、征用土地的单位签订协议，商定收购、征用土地的价格；由城市土地储备中心作担保，由被收购、征用土地的单位到金融机构贷款，所贷款额可用于被收购单位的厂区移建或生产经营等，也可用于被征用土地单位的安置补偿、土地补偿等；由城市土地储备中心对所储备的城市土地实施开发整理，并予以招标拍卖，从其拍卖的收入中支付所商定的价格，用于还贷，同时撤销贷款担保。三是以赊账方式购买、征用土地并予以储备。城市土地储备中心与被收购、征用土地的单位协商，采用赊账的方式将土地纳入储备库，在该土地招标拍卖之后，将全部所得扣除应缴的税费，全额结算给被收购、被征用土地的单位。前两种方式虽必须提前支付收购、征用土地价款，但它所带给城市土地储备机构的收益较大；第三种方式虽不需提前支付收购、征用土地价款，但土地储备机构的垄断收益却不能得到充分体现。在城市土地储备的具体操作实践中，视具体情况，这三种方式可交替或选择使用。

城市土地储备时间的长短，应根据城市发展对土地的需求和政府财力的承受能力等情况确定。根据国外有关资料，一般城市土地的储备期为2-3年，较长的达7-10年。在我国，城市土地储备机制建立的初期，其土地的储备期可适当短些，以利于减少投入资金，加速土地储备资金循环与周转。随着城市土地制度的建立和完善，其土地的储备期可相应的延长，在城市土地储备期间，储备的地块可以短期出租或适当利用，以增加储备期间城市土地的收益。

（3）土地出让

无论是通过回收、收购、指环以及征用进入城市土地储备与开发公司储备的地块，其土地出让或年租时均视为城市土地一级市场行为，所以必须统一纳入城市土地供应总量计划，进入市场的方式可以是协议、招标和拍卖。随着土地市场交易行为的规范化，城市土地出让或年租的方式应转为招标、拍卖和挂牌交易，以最大限度地实现城市土地资产的收益。

建立城市土地储备制度后，既可采取出让长期土地使用权的方式，也可根据供需双方的要求，采取年租或短租的方式，以实现城市土地资源充分利用，增加国有土地资产收益。

3、土地储备机制运行模式的建立和优化

目前，各个试点正在改革旧有的城市土地供应模式，致力于建立和优化城市土地储备机制运行模式。旧的城市土地供应方式即是一种城市土地使用权通过划拨、出让等方式，由原土地使用人手中直接进入房地产市场的供应模式。这种模式的特点是：城市土地进入市场的速度快，程序简单，政府不必或极少在城市土地上进行开发投资，因而也没有任何投资风险，而且还可以在城市土地的出让中获得一部分级差收益。但是，这种模式的弊端也十分明显，最突出的是市场运行不规范，容易因追求短期内的城市土地收益而造成城市土地供应总量上的失控。因此，从城市土地储备制度运作模式优化的角度看，深化改革可以从以下措施切入：

A. 吸收国外土地银行运作模式的优点，通过土地收回、收购、置换、征用与整理等方式，将出让和年租土地完全纳入政府土地供应总量控制的范畴。

B. 改变城市土地从原使用者手中直接进入城市土地市场的做法。通过城市土地储备机制，将纳入储备的城市土地进行开发或再开发，使生地、毛地变为“三通一平”、“五通一平”、“七通一平”的熟地后，再逐步将其推向城市土地市场。

C. 采用灵活多样的城市土地储备形式，尽可能减少政府的财政支出。根据我国各大中城市的实际情况，可以通过努力建立和形成一个分层次、多形式的城市土地储备体系。“分层次”，是指在城市政府统一的土地储备总量计划之下，按照目前各大城市“两级政府”、“两级管理”的管理体制，建立市、区两级，以市为主的城市土地储备网。“多形式”，是指在城市土地的储备形式上可以多样化，包括规划储备、计划储备和通过收购地块后的直接储备。“规划储备”，是指运用规划的手段，对列入城市规划中需改造或需调整结构的地块进行开发时间、开发进度上的控制。“计划储备”，指对“九五”、“十五”期间已批准征用的大批土地，按照其规划状况、市政配套等条件，编制计划，控制其开发速度。“直接的地块储备”，是指市区两级政府，通过“收回、收购、置换、征用、整理”方式取得的城市土地使用权后的直接储备。通过这一体系，有助于使政府对城市土地的开发利用状况、进度等实行全方位的有效调控。

二、建立城市土地储备基金

筹集购地资金是征购土地的关键所在。城市土地储备机制的运行通常伴随着资金的运行，要进行大量的土地收购储备活动，并将生地变为熟地，需要巨额资金。因此，建立城市土地储备制度的核心是建立城市土地储备基金，并通过专业机构对城市土地储备基金进行运作，从而实现土地“征购、储备、出让”在土地资产和资金上的双向良性循环运动。

城市土地储备机制的运行总是伴随着资金的运动，城市土地储备机制的良性运行需要巨额资金支持。因此，建立城市土地储备基金便成为建立和完善城市土地储备制度的重要财力保障。

建立我国城市土地储备基金的可能资金来源主要有：一是政府拨款，目前各个试点城市政府都划拨一定数量的款项作为启动资金。二是政府贷款，城市土地储备机构的运行，必然带来较为可观的运行收入。因而，用于城市土地储备的政府贷款可以说是一种低风险甚至是无风险贷款。在初期启动阶段，城市土地储备与开发公司完全可以用贷款方式建立土地储备基金。三是政府预划拨部分城市土地给城市土地储备与开发公司。这相当于政府以土地资产实物的形式投入到城市土地储备基金之中。四是土地收益。城市土地使用制度改革已实施多年，城市土地有偿使用制度的引入，已经为政府积累了一笔可观的土地收益，这些收益一部分已用于城市基础设施和公益事业建设，剩余部分可列入城市土地储备基金。五是城市土地储备收益。城市土地储备制度运作一段时期后，将会产生土地储备收益，这些收益也可以列入城市土地储备基金，滚动使用。六是由城市土地储备机构发行土地债券。土地债券通过城市土地储备收益来还本付息。其实其他资金，包括各种按有关规定可以进入土地储备基金的公共基金、社会基金，如各种保险基金、离退休基金、养老基金等等。

由城市土地储备与开发公司来实际运作城市土地储备基金。作为城市土地基金运作主体，其职能是受城市政府委托，承担土地征用，城市土地使用权转让、租赁和回收以及存量土地的收购；组织城市土地供应、土地开发整理和土地资产的管理等公共事务工作。运作土地基金，既要接受政府计划指导，又要按照市场机制进行高效运作，确保国有土地资产收益的最大化。

城市土地储备基金是一种与市场经济体制相适应的城市土地管理制度、管理方式和运行机制的结合。建立与社会主义市场经济体制相适应的城市土地储备基金架构，必然涉及到我国现行的土地管理体制、土地供应机制和法律法规等一系列层面的创新；同时，还直接受城市土地市场发育程度的影响。因此，必须认真研究城市土地储备基金与城市土地资产管理、土地收购与储备、土地资本化运营和土地证券化等方面的关系，并着重研究和解决好建立城市土地基金和现行法律法规的适应性问题。

三、建立和完善城市土地储备制度的法律保障体系

城市政府通过征购方式，集中进行城市土地储备和供应，现行法律中有一些依据，但不尽明确和完善。我国现行《土地管理法》第二条中规定：“中华人民共和国实现土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制”，该法第九条规定：“国有土地和农民集体所有的土地，可以依法确定给单位或者个人使用。使用土地的单位和个人，有保护、管理和合理利用土地的义务”。可见，我国政府代表国家行使城市土地所有权，用地单位只拥有一定期限的土地使用权。政府代表国家行使对土地的最高处置权，国家对土地的处置权利应当包括回购土地的权利，但是，现行法律对此尚无明确的规定。《土地管理法》第五十八条和六十五条仅作了如下规定：为公共利益需要使用土地，或为实施城市规划进行旧城区的改建，可以依法收回或调整使用的国有土地或集体土地。收回或调整土地的，对原土地使用人给予适当的补偿。上述规定为建立城市土地储备制度提供了一定的法律依据，但很不充分，覆盖范围太小。关于建立城市土地储备制度的法律建设，可以借鉴国外赋予政府土地优先购买权的做法，根据我国土地基本制度，从根本上解决建立城市土地储备制度的法律保障问题。瑞典、荷兰等欧洲国家都颁布了一系列法律法规来支持土地储备机制的运行，如规定政府对土地拥有优先购买权（或征用权）以及对政府拥有的开发条件还不成熟的土地，可以出租给农场主和森林主等等。

建立和完善我国城市土地储备制度，不仅要在继续完善国家对农地征用权的基础上，赋予城市政府对土地的优先购买权，而且应从法律上明确城市土地储备的范围。根据我国城市用地的复杂性，可以将以下十类土地纳入储备范围：市区范围内的无主地；为政府的土地；土地使用期限已满被依法收回的土地；被依法收回的荒芜闲置的国有土地；依法没收的土地；因单位搬迁、解散、撤销、破产、产业结构调整或者其他原因调整出的原划拨的国有土地；以出让方式取得土地使用权后无力继续开发而又不具备转让条件的土地；因实施城市规划和土地整理，市政府指令收购的土地；土地使用人申请市储备中心收购的土地；其他需要进行储备的国有的土地。另外，还应当从法律上规定对政府拥有的开发条件还不成熟的土地，可以依法实行年租或短租，并将租赁收益纳入城市土地储备基金进行管理。同时，还应当对城市土地储备基金运作主体及相应的监督机制做出明确的法律规定。

（作者单位：大连周水子国际机场集团公司）