结构性减税“加减法”

不能用一个“减”字作为结构性减税的代名词,而应该将其放在改革和优化税制过程中综合考虑。

2008年12月，中央经济工作会议首次提出运用“结构性减税”来刺激经济增长。两会上，总理在2009年政府工作报告中进一步强调，“要实行结构性减税和推进税费改革。”

结构性减税已成为“扩内需，保增长”的重要工具，其内涵更需正确的解读。

首先，结构性减税有别于全面的减税政策，不是对所有税种的税负水平进行一刀切式的削减，而是针对特定税种、基于特定目的而实行的税负水平削减。其次，结构性减税并不排斥结构性增税，增减并举的措施对税制实施结构性调整，是改革和优化税制的一个必要的过程。另外，在必要的结构性调整之后，结构性减税的最终结果是适当降低总体税负。

“减”：考虑空间压力

结构性减税是指在总体税负适当降低的情况下，对税制内部实施结构性调整。对于总体税负的降幅，结构性减税的空间应该与当前的“扩内需，保增长”的宏观调控目标联系起来考虑。

目前，我国政府已经推出了一系列税费减免政策，包括继续执行提高个人所得税工薪所得减除费用标准，暂免征收个人储蓄存款和证券交易结算资金利息个人所得税；较大幅度地提高了部分产品的出口退税，取消和降低了部分产品的出口关税；降低证券交易印花税税率，并且改为单边征收；降低住房交易环节契税、印花税以及营业税等方面的税收减免政策。

这些结构性税收减免政策今年还将继续实施。根据总理在政府工作报告，今年将实施全面实施增值税转型，落实已出台的中小企业、房地产和证券交易相关税收优惠以及出口退税等方面政策，加上取消和停征100项行政事业性收费，预计可减轻企业和居民负担约5000亿元。应该说，这个数额是相当可观的。

一系列减税措施对财政收入的影响显而易见，再加上经济增速放缓、企业效益下降等因素影响，从2008年下半年开始，财政收入增速不断下滑。同时，财政支出却面临着快速增长的压力，增支也成为本次积极财政政策的一个重要举措，国务院出台了扩大内需的十条措施，计划两年投资4万亿元。因此，结构性减税必须要考虑到财政收支平衡的压力。

实施积极的财政政策，财政收支差额的扩大再所难免，因此需要增发国债进行弥补，如此才能保证支出增长。这在当前应对国际金融危机，促进经济平稳较快发展的形势下还是很有必要的。预计2009年全国财政预算赤字将达到9500亿元，中央财政国债余额限额为62708亿元。虽然目前财政赤字占GDP的比重预计将控制在3％之内，属于国际警戒线之内，但必须意识到巨额的财政赤字无疑会加剧财政风险。

因此，当前实行结构性减税应注意其空间压力，把握好“度”。同时，注重运用组合工具发挥调控作用，才能取得良好的政策效果。

“增”：完善绿色税制

推行本次结构性减税的另一个重要的使命是改革和优化税制。结构性减税并不排斥结构性增税，应立足于优化税制结构、服务于经济增长和经济发展方式转变，推进税制结构的调整和完善。

当前是提高我国税制绿色化程度，完善税制的绝好时机。近年来，我国生态环境形势依然十分严峻，税收手段已经在理论和实践方面被证明是应对环境污染的最有效的经济手段之一，为发达国家广为采用。同国外相对完善的环境税收制度相比，我国现有税制绿色化程度不高，资源税等同环境密切相关的税种存在着征收标准不高等问题。

最重要的是，缺少针对污染、破坏环境的行为或产品课征的专门性税种――环境税。而此类税种在环境税收制度中应处于主体地位，它的缺位既限制了税收对污染、破坏环境行为的调控力度，也难以形成专门用于环境保护的税收收入来源, 弱化了税收的环境保护作用。完善资源税、研究开征环境税，对建设生态文明、完善税制、深化税制改革具有重要意义。

由于环境税的开征以及资源税的调整可能引发部分产品价格的提高，一直以来社会各界对其出台的时机持谨慎态度。而当前则是研究开征环境税的绝好时机。一方面，调整资源税，环境税作为结构性增税与增值税转型搭配出台，可以对冲财政减收压力，强化税收调控效果。另一方面，国家统计局最新信息显示，2009年2月份，CPI(居民消费价格)同比下降1.6%，PPI(工业品出厂价格)同比下降4.5%。CPI、PPI近年来罕见的双双告负局面将会给环境税和资源税调整腾出一部分空间。改革的思路如下：

第一，抓紧改革资源税。基本思路是在资源有偿开采、使用的前提下，适当扩大资源税征收范围，完善资源税计征办法，实行从价和从量相结合的计征方法，以促进资源节约和环境保护。

第二，研究开征环境税。今后可以考虑开征独立的环境税，将废水、废气、固体废物等具有征收对象稳定、征收比较容易的特点等污染物，由现在的收费改为征税形式。对于开征环境税可能产生的影响，可采用实行税收优惠、逐步提高税率和实施预先告知企业的开征预告制度等，缓解环境税对社会经济的影响。

第三，完善消费税制度，发挥其寓禁于征的作用可以考虑扩大消费税征税范围，将部分严重污染环境、大量消耗资源的产品纳入征收范围。同时，可以考虑提高对烟草消费税征收标准，达到控烟的目的。

（作者供职于财政部财政科学研究所税收研究室）