电子证件公共信息共享思索

广泛使用的传统印刷防伪证件，在防伪、防冒用方面存在很多无法解决的问题，比如易于伪造和复制、不具备唯一性、可辨识性差。采用了RFID(RadioFrequen—cyIdentification，无线射频识别)技术的身份证、电子护照等新型高防伪性能电子证件出现，给证件防伪提供了新的思路。RFID电子证件可能用于不同的应用信息系统，这些信息系统可能属于政府、企业或各种组织机构，它们需要验证电子证件并在授权范围内获取相关信息，然后向政府公共信息服务系统请求检索。证件所有人、应用系统、政府公共信息服务三者之间是多对多的关系，形成网络化的互动模式。因此，建立电子证件、应用系统、政府公共服务信息三者之间无缝集成的业务模型和技术框架，对于建立基于电子证件的公共服务信息资源共享平台将具有重大的理论价值和现实意义，将极大地提高政府公共信息的利用价值，并保证信息安全，防止滥用、误用。本文拟结合公共服务信息资源共享的理论和电子证件的技术特点，提出一套以电子证件为基础的政府公共服务信息资源共享平台的总体技术框架模型，并对推动信息共享平台的建设提出了一些看法，同时以电子房产证为例，提供了推动电子证件的推广应用和政府公共服务信息资源共享深化发展的一些经验。

一、电子证件在政府公共服务信息共享中的应用优势

政府公共服务信息资源管理是一种集成性和综合性的管理活动，是公共部门为了实现特定的目标，以现代信息技术为手段，对政府公共服务信息进行采集、加工、存储、交换、共享、开发利用和服务，对信息活动各要素(信息、组织机构、人员、设施、资金、技术等)进行规划、预算、组织、协调、指导、培训和控制，以实现政府公共服务信息资源的合理配置、有效地满足公共、政府和社会信息需求的活动过程。…信息共享是信息资源管理的重要内容，是指不同层次、不同部门信息系统间，信息和信息产品的交流与共用。与其他人共同分享信息资源，可更加合理地配置资源，节约社会成本，创造更多财富。信息共享是提高信息资源利用率，避免在信息采集、存贮和管理上重复浪费的一个重要手段。电子证件作为访问政府公共信息的主要身份认证手段和检索对象，可以和政府公共信息系统实现良好的对接，在信息安全和保密的条件下实现公共服务信息资源共享，可更加合理地配置资源，节约社会成本，创造更多的价值，在便利性、协同性、安全性方面具有不可比拟的优势。

二、基于电子证件的政府公共服务信息平台的技术框架

电子证件对于解决信息孤岛、重复采集以及信息不一致等问题，对构建跨部门、跨平台、跨语言、跨硬件的无缝集成的信息交换和共享平台都有重大作用，所以建立基于电子证件的政府公共服务信息平台是实现政府信息资源共享的正确选择。《国家电子政务总体框架体系》科学地将电子政务的社会功能、技术关键、管理要素有机组成统一的、动态的整体，并划分为五个部分：服务是宗旨，应用是关键，信息资源开发利用是主线，基础设施是支撑，法律法规、标准化体系、管理体制是保障。以此为基础，结合RFID技术的特点及信息平台的建设实践和经验，笔者认为，基于电子证件的政府公共服务的总体技术框架可由六个层次两大保障体系共同构成(如图1所示)：六个层次是指：

1．环境层：是指RFID证件的应用环境。包括带有RFID电子标签的证件、读写器、个人计算机、服务器、网络设备、终端设备等RFID证件应用及提供公共服务信息必需的运行环境。

2．信息采集层：基于RFID技术的信息采集，通过读写器读取或者写入RFID证件信息，进行信息预处理，比如解码、防冲撞、多通道信息去重、信息过滤、分类形成基础数据库和业务数据库，并将信息发送到应用支撑层。基础数据库和业务数据库从政府内部数据和信息共享着手，记录各业务环节的服务过程，解决数据跨职能部门传递困难的问题，并推进政府职能部门职责的明晰、业务流程的协同和服务意识的增强。

3．应用支撑层：应用支撑层是一个与网络、应用无关的，能够实现政务信息资源交换、共享与整合，支撑电子政务应用系统的开放性基础设施。它以统一的物品编码管理和RFID中间件为基础，由两部分构成：基础组件层和核心服务层。为上层应用系统和门户获取所需的资源提供各类统一的基础支撑服务。

4．应用层：以满足公众、企业、政府对公共服务信息的需求为目标，提供各类公共服务应用系统。电子证件管理应用系统，用来实现电子证件申请、电子证件初始化、电子证件个性化以及电子证件查验四个应用环节的管理，也是应用层的一部分，并与各公共服务应用系统相集成和互动。

5．门户层：也叫做用户界面层。用户可通过政务外网或政务专网访问应用系统，享受系统的服务。

6．访问渠道：随着网络、通信技术的发展，用户可以通过越来越便捷的渠道快速高效地实现证件与政府公共服务信息的互联互通互操作。以上的六层架构，实现了用户展现、业务逻辑处理和物理资源的有效剥离，具有良好的扩展性。同时，把电子证件的应用与政府公共服务信息资源管理有机地整合在一起，有力地支撑了不同区域和领域统一电子政务应用系统的建设，满足了区域政府跨部门信息共享、资源整合、业务协同的工作需求。并且，最大限度地保护现有投资，使得政府信息管理系统在变化幅度最小的情况下，可通过升级满足电子证件的应用需求。

三、建设电子房产证信息服务平台的案例

房产证是房屋所有权证的简称，是由不动产登记机关发放的证明房屋所有权归属的书面凭证。由于房屋是重要的不动产，与之相关的交易活动极为普遍，因而房产证在交易活动中得到广泛的运用。但是，目前利用假房产证进行诈骗的案件不断增加。为了防止假房产证造成的危害，亟需提升房产证的防伪特性和弥补房产证的管理漏洞。将传统房产证与RFID技术相结合有明显的优势：

1．防伪安全：每张房产证都是全球唯一的，防止伪造和克隆；物理防伪与数字防伪相结合，安全可靠。

2．精确高效：芯片内保存信息，《房产证》填写信息和《房产登记簿》信息严格控制，确保一致。

3．管理提升：验证方便、信息具备可追溯性，可防止管理漏洞。

2009年，大连房产权交易登记中心建设了一套“RFID房产证信息共享平台”，包含房产证印制、房产登记、房产证发放、房产证保管、使用和查验以及房产证回收等功能，用来对房产证的全生命周期的跟踪管理，提高房产证的安全防伪性能和鉴定能力，规范房产证的发放和使用流程，同时实现司法、金融、房产中介等相关机构可进行脱机或联机查询，促进房产信息共享，有效防止利用假证诈骗、一房多贷等犯罪和不良行为。大连市RFID房产证信息共享平台的系统架构如图2：该系统架构诠释了“基于电子证件的政府公共服务信息平台总体框架”在电子房产证上的应用，核心应用系统由“房产证应用管理系统”和“RFID房产证接口认证系统”两部分构成，前者用来实现房产证的业务流程管理，后者用来进行RFID房产证的RFID数据读写接口、安全控制，实现了“结构松耦合、业务紧集成”的目标，充分证明了该框架的普遍适用性和科学性。系统通过开放式的互联网连接到房地产交易中心的后台数据库中，实时进行查询，以向普通公众、房地产交易中心、银行、房地产中介机构等提供最及时的数据。这意味着房地产交易中心的后台数据库会在一定程度上向互联网开放，这对于中心数据库来讲是相当凶险的。对此，充分评估了整个系统的安全风险并制定了网络安全、访问安全、传输安全、使用安全、数据安全的五级安全防护方案，由网络、设备、系统三方面相互配合、共同实现。大连市RFID房产证信息共享平台于2009年8月上线运行。随着大连市房地产管理信息化水平的不断提高，房地产数据不断完善，在RFID技术的支撑下实现的电子房产证逐步进行应用和推广，并逐步扩展其远程自助联机查验等高附加值应用。联机查验可以使银行信贷、房地产中介等企业能及时了解指定房产的真伪、数据以及他项权益，从而降低交易过程中可能出现的欺诈，形成良好的交易环境，提升交易效率。

四、建设基于电子证件的政府公共服务信息平台的制约因素

将电子证件应用于政府公共服务信息平台的优势和好处是显而易见的，但是它牵涉面广、科技含量高、整个过程中充满着许多不确定的因素，在建设和推进的过程中，面临许多的制约因素。

(一)技术标准化和信息安全问题

信息标准化作为电子政务信息资共建共享的基石，是电子政务事业成败的关键。但是目前我国信息标准化建设相当落后，在RFID证件方面还有相当多空白，特别是在集成、导航、检索和定位信息资源时，一些信息弱势群体常常缺乏起码的技术支撑。安全性是电子政务的基础保障。我国与电子证件相匹配的电子签名、电子认证等技术的整体研发能力还十分薄弱，信息安全在一定程度上体现了公共服务信息共享的生命力。所有信息系统都不可避免地面临与网络设施保护和信息保护相关的攻击和安全威胁问题，这不仅会影响在线公共服务的完整性和有效性，更会影响公众的信心。政府公共服务信息平台包含了大量的反映政府活动以及政府与公众之间关系的信息，对公众来说，方便了其获得公共服务；对政府来说，有利于其全面获取各方面信息，提高政府管理效率。

(二)数字鸿沟和信息孤岛问题

由于经济水平的差距、受教育水平和区域特色的不同，公民利用政府公共服务信息资源的能力存在着很大差异，数字鸿沟在一定程度是客观存在的。对政府部门来讲，很多业务必须依靠不同部门的合作才能完成。然而在我国，各自为政的管理体制与电子证件的统一性、开放性和规模经济等产生冲突，各部门出现条块分割、信息共享障碍严重，造成一些政府部门之间缺乏良好的合作基础和合作激励机制。

(三)立法滞后问题

在政府公共信息服务的法制建设上，目前需要解决的问题主要在于以规范、明确的法律、法规来保证政府及时有效地提供公共信息服务。我国公共信息服务在立法这一重要环节上相当滞后，许多方面基本上处于空白。同时，现行的各种法律法规已经明显不适应发展，有关网络安全、信息认证、加密等方面的法律法规没有及时跟进，对网络犯罪的预防、监管、责任追究等也缺乏完整的法律依据。再加上网络安全缺乏行政法律保障，规范化管理制度建设相对滞后，造成网络安全管理漏洞，从而产生了网络信息安全隐患。法律制度的缺失在一定程度上阻碍了政府公共服务信息共享的发展。

(四)资金不足的问题

利用电子证件实现政府信息资源共享是基于强大的信息化基础设施上，而我国特别是中西部地区由于经济水平低，信息化建设投入资金少，硬件环境既不能保证其信息资源的质量，也妨碍了信息资源的共享。另外由于“重电子、轻政务”，软件和信息资源开发利用方面投入相比于硬件投人更少。不仅是投入资金不足，消费资金不强也明显制约着信息资源的共享。

五、推动基于电子证件的政府公共服务信息平台建立的对策

为有效推动电子证件的推广应用和政府公共服务信息资源共享的深化发展，可从以下几个方面着手：

(一)加强基础建设和安全管理

首先，应进一步扩大政务信息公开范围，促进信息共享。为此，在数据库建设方面，应加强基础性、战略性数据库的建设，建设高速信息网。其次，应加强电子政务安全保障体系的建设。可以通过内部监控审核，阻断非法操作。同时，进行一定级别的第三方认证，以防范内部人员对信息资源进行恶意操作。

(二)培养公众参与意识，加强公众参与机制建设

只有以一种务实、公民可以接受的方式，循序渐进地培育和提升公众消费在线公共服务的意识和信心，才能走出一条电子政务可持续的发展道路，并为公共服务的日臻完善提供外部动力。首先，加强宣传，让更多人知道并了解信息平台建设及其带来的便利和效益，利用群体效应影响公众对移动政务的心理认知，增强公众的广泛参与意识。其次，必须降低服务价格和运营费用，保证广大群众能够接受并愿意主动尝试。

(三)完善相关的法制法规，提高服务的安全性

由于电子证件经常会涉及用户的隐私，这就要求立法规范，在实施电子证件技术时采用更严密的安全设置和安全措施，使用户安心，提高用户的信任。政府立法应从政府信息保护方面的法律法规、政府信息公开方面的法律法规、政府信息获取方面的法律法规、政府信息贮存管理方面的法律法规四个方面来考虑。必须遵循国家信息化建设纲领、规划和原则，与电子签名、政务信息公开、个人信息保护等专门立法精神保持一致，同时必须就数据重复采集、数据标准不一、交换平台多头建设、信息资源产权不清、公共服务信息资源管理制度不健全等突出问题进行规制。

(四)加大资金投入

政府信息资源共享平台是基于电子证件技术的强大的信息化基础设施上。政府应加大在技术平台建设的投入，特别是要加大中西部“信息孤岛”地区的资金投入。在注重投资购买网络基础设施的同时，也要注重对信息资源数据库等软件设施的很好地开发利用。政府在信息资源整合中要宏观调控、制定相关法律和政策进行引导，同时要遵循市场规律，充分发挥市场的资源配置作用，面向有效需求，力争最大的经济和社会效益。

(五)建立公共服务信息资源共享评价机制

测评基于电子证件的公共服务信息资源共享工作，不仅可以检验信息系统有效性和统管理水平，体现电子证件信息平台建设成果和效益，还可以分析电子证件技术开发以及信息资源共享平台应用工作存在的问题，提出进一步发展的思路。政府公共信息资源共享评价应该包括三个方面：一是对政府部门推动信息资源共享平台建设的评价，二是对信息资源本身的评价，三是对信息资源开发共享的效果评价，其中包括使用者的满意度评价。这三个方面构成了评价总体框架。

总之，充分利用电子证件技术，促进政府公共服务信息资源共享，建设高效、亲民、以人为本的服务型政府，是构建社会主义和谐社会的内在要求。随着RFID技术的发展和公共服务信息资源共享解决方案的成熟，电子证件在政府公共服务信息共享化中将扮演越来越重要的角色。