中国公务员绩效评估的困境与途径

摘要：公务员绩效作为组织绩效的一个构成部分，具有多因性、多维性和动态性等方面特征，现有的公务员绩效评估模式存在着主体单一、指标模糊、方法简单等方面的问题，这在某种程度上阻碍了中国公务员绩效评估的有效实施。要对公务员绩效进行有效的评估，就要树立整体绩效观念，建立全面的绩效评估体系；要健全公务员绩效评估体制，完善绩效评估流程；要建立分层分类评估制度，进行差异化评估；要运用多种评估方法，实施动态化评估。

关键词：绩效评估；绩效考核；困境

中图分类号：F244 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2012）27-0337-04

中国公务员制度自建立以来，公务员绩效评估工作在制度建设和实践探索方面获得了很大的突破。新的法律、法规对公务员绩效评估主体、指标体系、程序方法以及结果运用等方面都做出了详细的规定。到目前为止，中国已经基本上建立起了公务员绩效评估制度的框架体系。但是，由于受传统人事管理观念的影响，中国公务员绩效评估还存在着评估主体单一、指标模糊、方法简单等方面的问题，这在某种程度上阻碍了中国公务员绩效评估的有效实施。当前，中国公务员绩效评估制度有待于继续完善，从公务员绩效评估制度的构建原则、基本要素，到推进实施的关键流程、具体途径等，都需要做进一步的系统研究。那么，中国公务员绩效评估的制度、机制是怎样的？存在哪些限制？该如何突破各种障碍，进行创新研究，构建起更为有效的实现机制？本文主要对上述问题作进一步的分析。

一、公务员绩效与绩效评估

绩效，也称为业绩、成效等，是指在一定时间、空间条件下完成某些任务所表现出来的工作行为和所取得的工作结果。绩效的主要表现形式为工作效率、工作的数量与质量以及工作效益等。公务员绩效是多方面因素共同作用的结果，会随着时间、空间、工作任务和工作环境等因素的变化而变化。公务员绩效具有多因性、多维性和动态性等方面的特征[1]：第一，公务员绩效具有多因性。公务员绩效的优劣常常受主、客观等多种因素的影响。公务员绩效既受个人的技能、胜任素质、成就动机、期望激励等主观因素的影响，同时又受工作环境、工作条件、工作性质与工作机会等客观因素的影响。公务员绩效受多方因素影响，因而，难以依据单方面的工作表现等因素来进行单独的评估测量，这就大大增加了公务员绩效评估工作的复杂性和难度。第二，公务员绩效具有多维性。在实际工作中，公务员绩效不仅是工作产出和业绩结果，而且还具体地体现为一个实际的行动过程。这样，公务员绩效既是显性的，如表现为工作的行为、过程和结果，同时也是隐性，如表现为知识、能力、态度与动机等，公务员绩效是公务员的素质、行为和工作结果等多方面的综合。第三，公务员绩效具有动态性。公务员绩效受多方面因素的影响，既受主观活动的影响，又受制于客观的状况；既表现为隐性的过程，同时又有显性展现。公务员绩效是多种变相的函数，公务员绩效是一个动态的变化过程，会随时间、地点、环境以及条件等的变化而变化。

从不同层面分析，对公务员绩效会有不同的理解。从组织层面看，公务员绩效就是政府组织目标的实现程度，主要体现为政府组织效率或效益，政府组织的持续发展能力等；从公务员个体层面看，公务员绩效就是公务员个人工作的成果、公务员个人在工作中表现出来的行为与素质；从内容层面来看，公务员绩效又有任务绩效与周边绩效的区别和划分。任务绩效就是指工作的直接结果，周边绩效则包括人际关系、组织合作等因素，通常表现为完成非本职工作，而有利于整体目标的实现的那部分活动。由于人们对公务员绩效的理解差异，公务员绩效评估理论也有不同侧重，实际工作中形成了不同的绩效评估导向。第一种观点认为，绩效就是工作结果，因此，绩效评估就是对组织和个人的工作成果进行评估；第二种观点认为，绩效就是工作行为，因此，绩效评估就是对为实现组织目标所进行的组织或个人的工作过程进行评估；第三种观点强调个人素质、能力与绩效的关系，认为绩效评估就是对公务员个人的素质与能力的评估。

实际上，绩效评估实质上是组织的一种管理工具，是组织为实现目标而实施的管理活动。绩效评估包括个人绩效评估和组织绩效评估两个方面内容。从政府组织的角度来看，通过绩效目标的设定与绩效计划的过程，政府的目标被有效地分解到各个业务单元和个人。而个人目标的达成构成了业务单元目标的达成，组织的整体目标是由各个业务单元的绩效来支持的，也就是由公务员的个人绩效来支持的。其中，公务员绩效管理是政府绩效管理的核心。这是因为公务员队伍是绩效管理的基础层，也是管理的重心所在。组织绩效是建立在个人绩效实现的基础上，但个人绩效的实现并不一定能够保证组织绩效的实现，必须将个人绩效与组织绩效结合起来。改善绩效评估可以增强政府效能，在政府中运用绩效评估改善政府的服务水平[2]。因此，公务员绩效管理研究应基于政府组织绩效的背景开展，才更具实践性和指导性。绩效评估首先需要依据组织目标来对公务员的个人绩效进行评估，要将公务员绩效评估与组织管理结合起来，以推动组织绩效目标的实现。因此，对公务员绩效评估应该多角度、多方位、多层次地进行。

二、公务员绩效评估的现实困境

公务员绩效评估是公务员管理的一项基础性工作。新《公务员法》和《公务员考核暂行规定》为中国公务员管理和绩效评估提供了政策依据，中国公务员绩效评估工作在制度完善和实践探索方面取得了不少成绩，中国已经基本上建立了公务员绩效评估制度的框架体系。目前，中国公务员绩效评估主要是在既有的法律、法规的指导下，中国各地方政府部门通常是根据自身情况分散地进行。现有的制度主要对公务员考核的原则、考核的内容和标准、考核的程序、考核结果的使用等内容作了原则性的规定。但是，传统人事管理观念、方法及机制等仍然在公务员管理实践中占居主导地位，公务员绩效评估制度并未真正建立起来，这在某种程度上阻碍了中国公务员绩效评估的有效实施。

1.公务员绩效评估主体方面存在的问题。中国公务员评估通常有公务员管理部门组织实施，“在年度考核时通常设立考核委员会。考核委员会由本机关领导成员、公务员管理及其他有关部门人员和公务员代表组成。主管领导在听取群众和公务员本人意见的基础上，根据平时考核情况和个人总结，写出评语，提出考核等次建议和改进提高的要求”[3]。这样，设立专门的绩效评估机构来组织、领导评估工作的实施，能够保证评估工作的落实。但同时存在着评估主体责任不明确，评估监督体系不完善的问题。在实际工作中，主管领导虽具备专业优势，但对绩效诸多影响因素可能了解不全，容易造成评估误差。加上受绩效维度、人际因素和组织因素的影响，无论是评估人员或是公务员个人都存在着认识方面的偏差，会对绩效评估造成多方面的负面影响，影响到绩效评估的信度和效度，这样就很难确保绩效评估的合理性和科学性，就难以体现绩效评估的客观性和公正性。