县级政府管理改革研究综述

摘　要：现代的县级政府管理是在改革开放后，尤其是近十年来，由于县级政府管理不断出现问题，现实的困境要求我国县级政府必须进行改革。重视县级政府的建设，正确认识当前县级政府管理存在的问题，合理分析，寻找解决途径已迫在眉睫。本文试图通过对近几年来我国县级政府管理改革的研究和发展现状进行综述，总结问题和对策，期望能为进一步的研究者提供参考。

关键词：县级政府 改革 综述

1.县级政府研究概述

古代的县是国家行政的基本单元。当时政治、行政、司法功能不分，县政的内容因此囊括所有管理功能。当代县级政府，其功能并未得到减轻，反而增加了更多社会管理和公共服务的内容。虽然在实现中国现代化后，乡镇政府替代县政府成为法定的农村基层政府，但是乡镇政府的决策权有限，财政不独立，功能不齐全，基本都是在执行县级政府的决策，所以目前县级政府依然是最基本的基层政府。县级政府具有其他层次政府不具备的特殊性和不可替代的重要性。

关于县级政府管理的研究，虽然从古至今未停止过，但却始终没有真正形成一定的理论体系或标准，专门针对县级政府做细致研究的文献也并不多。随着市场经济的发展，我国近年来的形势变化致使县级政府的改革需求迫切，关于县级政府改革的一些研究逐渐增多，并出现了一些阶段性成果，主要都是从历史、经济和社会角度来分析，而关于县级财政方面以及政府结构的问题研究也逐渐凸显。辽宁大学教授暴景升所著的《当代中国县政改革研究》一书，就是比较鲜明的例子。该书较为细致全面的分析了我国县政的历史、发展、现状以及改革内容，从县级财政的角度来探讨县政改革，提出了“县政的核心是财政。”的观点。华中师范大学中国农村问题研究中心苑丰的《近30年中国县政研究综述》一文，是近三年来按历史和政治学角度对县政研究的一个较为全面的综述，他分别对中国封建社会、民国时期和建国后的县政的研究做了一个梳理，总结出目前当代县政改革的研究的四大进路（即四个研究角度）:一是县域经济发展的角度，即对“强县扩权”、改革“市管县”体制的研究。二是县职能转变、完善机制等角度。三是县级财政解困角度。四是农村综合治理角度。①笔者认为，这四个方面基本囊括了现代县政改革管理研究的现状。华中师范大学李伟南的博士论文《当代中国县政府行为逻辑研究》用逻辑分析的方法对当代中国县政府行为进行研究，在科学评价县政府现实行为的基础上，挖掘县政府行为失范的原因，探求规范县政府行为的对策。

县政管理改革研究发展至今，持“废县”观点的学者已经基本淡去，普遍都朝着“兴县”、“强县”的方向寻找出路，只是改革的方法角度不一而已。县级政府管理改革已经到了关键时刻，尤其是近几年来的相关研究文献，为县政管理改革的进一步研究提供了框架，指出了方向。本文力图在近几年的研究成果中总结寻找出县政管理改革的存在问题和对策，以期得到一个相对完善的框架。

2.当前县级政府管理存在的主要问题

2.1县级政府职能配置不合理，转变不到位

党的十六大报告指出“完善政府的经济调节、市场监管、社会管理和公共服务的职能，是适应深化改革和扩大开放的新形势，转变和规范政府职能的新要求。”公共服务的提出，是政府职能的一大转变方向和创新，同时也是归宿。十七大再次强调了这四项职能，并提出在加强经济调节、市场监管职能的同时，更加注重强化社会管理和公共服务职能。

相对应的，县级政府职能也是一样。而如今作为直接和人民接触最紧密的基层政府——县级政府，却充当了“全能型”的管理者，造成了职责内和职责外的角色错位。县级政府大包大揽，尤其突出表现为对经济、社会管制的过度干预和错位。②由于财政压力，县级政府过分追求经济职能的运用，过多干预市场，控制、干预、审批等传统方式的过度运用，忽略了重要的社会管理职能和公共服务职能的功能发挥，甚至在一定程度上完全缺失了这一块职能的履行，致使县级政府问题不断，人民负面反映强烈。

2.2县级政府管理机制缺乏改善和创新

县级政府管理机制不完善，主要表现在决策和监督机制的不完善，政府部门利益化倾向严重。张道中在《当前县级政府失范性行政行为分析》一文中论述了当前我国县级政府失范性行政行为表现主要有地方保护主义、利己主义、盲目主义和浮夸主义。分析其原因并对规范县级政府行政行为的对策做了探讨，提出中央与县级政府的关系应该统分结合，协调统一，避免出现抢或推的现象，并指出关系的本质是利益分割的问题。区分政府与企业、市场、社会三者之间的关系是改善县级政府行政机制的最好方式。着力改善县级政府的职能，充分发挥其在组织协调、统筹规划、检查监督等方面工作情况；加强监督力度，拓宽监督渠道。

2.3县级政府管理体制缺乏活力

我国是单一制国家，在集权型行政管理体制下的县级行政管理创新面临着许多结构性的困境。县级政府的自主性和创新要求受到中央、省、市三级正式制度的约束。③县级政府总依附于上级政府，等待命令，传达命令，机械实施，严重缺乏活力和自主性。而其真正应该面对的服务对象却无法得到相对应的适时适当的帮助和服务，以致决策和执行结果不对称，效率低下，反馈差。

2.4财政赤字严重，管理成本过高

当前我国政府机构膨胀造成管理成本上升，尽管政府机构改革了多年，但通常只是浮于表面，减少机构数量，却总是逃不过“臃肿——精简——再臃肿”的恶性循环。另外，某些政府在日常接待、“领导特殊待遇”，车辆管理等费用上花费过高，铺张浪费现象严重，而管理费用占去了财政经费的大部分比例，导致本来就拮据的财政显得更加困难，用于老百姓身上的钱却越来越少。

暴景升的《当代中国县政改革研究》一书从财政制度的角度入手来分析县政改革。他认为“财政对县级政府来说是一柄双刃剑，财政收入不足、财政资金管理效率地下，直接影响着县政功能的发挥，降低政府的合法性基础。反过来，县政功能的弱化也会进一步恶化财政状况。”④改变这样的恶性循环是县政改革的一个基本出发点。

3.县级政府管理改革的思路和对策