县级政府绩效审计浅谈

【摘 要】“政绩工程”、“形象工程”一直为社会所诟病，地方政府使用财政资金的效果如何，成了社会各界关注的焦点。笔者身处基层审计机关，结合审计工作实践，对县级政府绩效审计从目标、内容、方法上提出了一些见解。

【关键词】县级政府；绩效；审计

刘家义审计长在全国审计工作会议上的讲话――《深入贯彻落实党的十精神，全力做好新时期审计工作》中强调：“加大绩效审计力度，促进效益、速度和质量的统一，推动经济发展方式转变……不仅要看经济效益、社会效益，而且要深入分析环境和生态效益，促进实现有速度、高质量、高效益、可持续发展。”绩效审计在我国主要指的是政府的绩效审计，是审计机关对政府利用公共资源，对其所承担的各项经济、文化、社会等事业，是否经济、有效地开展运作进行审查，并作出独立、客观、系统的评价，目的是为人大和政府了解财政支持项目执行的效果提供相关的参考信息。

政府绩效审计在我国起步较晚，理论和实践还都处于初探阶段，尤其是对县级以下政府的绩效审计，到现在还没有实质性的进展。而随着政府制度的不断完善和政务公开的进一步深入，加快开展政府绩效审计，特别是县级以下政府的绩效审计，既是大势所趋，更是民心所向。本文根据现阶段绩效审计工作的要求，结合作者自身的基层审计工作实际，对县级政府绩效审计在目标、内容和实现方法等方面进行了初步研究。

1 县级政府绩效审计的目标

十报告全面阐述了我们国家的生态文明建设，并提出了“美丽中国”的概念，不仅进一步丰富了科学发展观的内涵，也标志着我们党对经济的可持续发展规律的认识进入了新境界。目前，关于城镇化建设的讨论正如火如荼，新一轮城镇化建设必然要求县级政府进一步加大力度履行相应的政府职能。在未来的城镇化建设进程中，将有大量的财政资金通过县级政府及其职能部门投向开展对县级政府所承担的各项财政投资项目的绩效审计将成为基层审计机关所面临的新课题。一般而言，政府绩效审计的目标是以“经济性、效率性、效果性”（即我们通常所说的3E）为中心，对政府及其各部门运用财政资金从事经济活动产生的效益进行评价，督促被审计对象整改，为相关决策层提供参考。这个目标突出了“3E”的重要性，紧紧围绕着节约和增效这两大主题而展开，应当说还是基本符合目前政府在使用财政资金过程中所面临的问题。但是，从长远的角度来看，特别是县级政府绩效审计应当更加注重环境和生态效益，把促进经济的可持续发展和改善生态环境也作为审计的重要目标。县级政府职责与生态文明建设直接相连且利害攸关。县级政府部门完整，并且是在农村社会的基本层次代表国家行使政府职能，其职责履行好坏，直接影响到整个政府组织的效能。中央和地方的各项环境保护政策最终也要靠县级政府贯彻落实，生态保护的成效怎样，实际上很大程度取决于全国两千多个县级政府在发展县域经济的过程中能否妥善地处理好发展经济与保护环境的关系。

2 县级政府绩效审计的内容

2.1 对县级政府各职能部门的绩效审计

这是把县级政府从结构上进行分解，对其组成部分所担负的各项职能进行细分后，评价其在维护政府整体运行过程中发挥自身功能的有效性。评价的内容涉及到该部门的以下方面：部门运转过程中对人、财、物资源的消耗利用状况，包括部门“三公经费”的开支与其履行职能的经济、效益性，部门“节能减排”目标的完成情况等；部门切实履行职责和自身能力建设情况，包括公共事业规划能力、对公共事业的监管能力、对公共事业的约束制度和法律法规的选择与制定能力、从事公共管理活动方法的科学和先进程度以及政府部门工作人员的基本素质，等等。

2.2 对公共项目的绩效审计

这是对县级政府所承担的重点项目、大型工程等的绩效审计，评价其在运用财政资源进行各项投资活动过程中履行政府责任的履职效果。包括市政基础设施工程、城市卫生、城市绿化、乡村道路交通、农村水利建设工程、农业扶贫开发等等。由于县级公共项目支出涉及众多领域和部门，而且数额巨大，又多涉及民生，对经济社会发展的会产生重大影响。因此，对政府部门是否合理规划公共项目建设，是否经济、节约地投入公共项目的建设资金，是否充分有效地实现公共项目的经济效益、社会效益、环境效益和生态效益，以及是否在哪些方面还存在问题等等，要回答这些问题，都必须通过绩效审计进行判断并提出改进意见。

3 县级政府绩效审计的开展

第一，要建立一套合理、适用广泛的绩效审计评价体系。

不管是对政府职能部门的绩效审计，还是对公共项目的绩效审计，都需要一套相对完善、适用性较强的指标体系及评价标准，作为我们开展政府绩效审计的指导路线和框架。对县级政府的绩效评价指标，可以从这几个角度考虑：一是资源耗费类指标，主要考察政府行为成本，包括政府人力、物力与财力占用和消耗，侧重于经济性的考察；二是政府监管职能率效果类指标，包括县域经济的各类发展指标、社会效益和生态环境建设情况等；三是政府有效运行的潜在能力指标，包括政府战略规划能力、政府应付突发事件能力、领导者基本素质、机关工作作风、机关服务单位信息化程度、政府行政透明度、公众支持率以及服务满意度、廉政建设程度等。

第二，要把县级政府的绩效审计和其他审计结合起来。

鉴于我国财政核算体系的现状，尤其是县级以下政府及其各部门在财务核算环节存在诸多不规范的情况，县级政府的绩效审计要以财政财务收支审计为基础，通过查错纠弊，确保各项财政收入、支出的真实、合法性，在此基础上进一步开展县级政府在支配公共资源方面的经济性、效益性。目前，对县级政府各部门和乡镇领导的经济责任审计已经普遍展开，很多地方的审计部门已经积累了相当丰富的经验，摸索出了符合当地实际的、行之有效的工作方式和评价方法，这对于绩效审计的不无裨益。与财政财务收支审计与政府绩效审计的关系一样，政府投资审计是政府绩效审计的前提和基础，对政府投资项目的绩效审计势必以政府投资活动的真实性、合法性审计为基础，进而对政府投入资金的使用效益、管理效果作出评价并提出改进建议，促进被审计单位改善经营管理、提高效益。

第三，要注重培养和引进复合型人才，大胆采用新技术、新方法，丰富政府绩效审计的内容。

县级政府面对的事务十分繁琐，对县级政府的绩效审计也将是一个庞杂的系统工程。基于基层审计机关高技能审计人才匮乏的现状，要更好地开展县级政府绩效审计，必须在审计机关内部培养和造就一批符合绩效审计要求的绩效审计人才。首先要对审计人员的年龄结构、学历结构、专业结构进行适当调整和优化，循序渐进，不断增强审计队伍的综合实力。其次，要创造一个公平竞争的环境，能够刺激并推动审计工作质量不断改进，使真正有能力、懂技术的审计人员脱颖而出，有机会施展才能，产出高质量的审计成果。再次，要把培训审计人员制度化，以便使他们有效地开展工作，把绩效审计的培训与公务员培训一样作为审计人员考核的一项重要指标。最后，要充分利用OA、AO等计算机辅助审计手段，提高审计工作效率和质量。