气候变化视角下的我国城市发展战略初探

作为人口、建筑、交通、工业、物流集中地的城市极易受到气候变化的不利影响。面对气候变化正在加剧城市脆弱性的现实,我们应将应对气候变化作为城市治理和管理的基本目标,并用减缓和适应战略构建气候变化适应型城市,从而实现我国城市的可持续发展。

我国正处于城镇化的快速发展时期,预计在未来的三四十年内这一趋势仍将持续。与此同时,在经历了二百多年的高速工业文明发展阶段后,全球正面临着气候变化和资源环境的巨大压力。特别是在当前气候变化和碳排放已成为国际关系、国际贸易和政治家的重要话题的情景下,城市作为高耗能、高碳排放的集中地,作为与高碳排放紧密交织的城市化过程已难以适应新形势下的发展需求。在此背景下,怎样减缓和适应气候变化已对我国的城市发展战略提出了新的要求,也是决策者和城市管理者迫切需要思考和解决的问题。

气候变化正在加剧我国城市的脆弱性

碳排放成为影响全球气候增温的主要因素已是不争的事实。气候变化涉及的科学问题已越来越关注人类活动的影响。联合国政府间气候变化专门委员会第四次综合评估报告(IPCC,2007)认为:气候变化指随时间发生的任何变化,无论是自然变率,还是人类活动引起的变化。气候系统变暖是毋庸置疑的,目前从全球平均温度和海洋温度升高,大范围积雪和冰融化,全球平均海平面上升的观测中可以看出气候系统变暖是明显的。气候变暖90%以上的可能是人类活动所致,特别是源于化石燃料的使用导致的人为温室气体排放。随着气候变化的科学确定性得到不断的证实,全球各个国家应对气候变化的政治意愿和商业意识不断增强。当前全球在气候变化问题上争论的焦点,已经从是否应对转向了如何应对。

气候变化导致我国城市的脆弱性不断显现并有加剧的倾向。脆弱性是指某个系统易受到气候变化的不利影响,包括气候变率和极端气候事件,但却无能力应对不利影响的程度。脆弱性随一个系统面临的气候变化和变异的特征、幅度和速率、敏感性及其适应能力而变化。城市作为人类社会经济活动的中心,是人口最集中的地方,也是资源和能源消耗最集中的渠道。就全球来看近一半以上的人口聚集在城市,温室气体排放占到了全球总量的75%左右。从我国来看,到2008年我国城市化率也已达到45.7%。随着我国不断加快的城市化进程,城市扩张速度越来越快,热极端事件、热浪以及强降水事件的频率也更加频繁,城市也因此变得越来越脆弱,频繁发生的气候灾害已经威胁到了城市居民正常的生产生活。而温室气体效应和快速城市化进程是造成这种复杂趋势的主要原因。

应对气候变化将成为我国城市发展的基本目标

减少温室气体排放与提高我国城市化有机结合。在党的十七大上,总书记提出了到2020年人均GDP在2000年的水平上翻两番的目标。根据目前的趋势预测,这一目标的实现在很大程度上取决于我国继续推进城市化的情况。而城市化过程也将成为我国未来温室气体排放增量的重要来源。很长时间以来,我国地方政府并没有将应对气候变化作为治理的首要问题。但是2007年中期以后,这种情况发生了变化,很多省份开始成立专门组织领导应对气候变化的行动。一些省份已经开展气候变化研究,并且开始对减缓和适应气候变化措施做了具体规划,省级政府也要求所辖市级政府成立相应组织,并组织力量来设计和执行应对气候变化的规划。为此,城市管理者应及早采取行动,制定相关战略和计划,探索减少温室气体排放的方式。在能源效率、清洁能源以及消费方式等方面发挥建设性作用。

减缓和适应气候变化与城市发展规划有机协调。灾难风险管理认为自然灾害和气候变化影响的后果可以通过减缓战略和加强预防而得到减轻。引起灾难的大多数危险都是不能预防的,但危险的严重程度却可以降低或者减缓,适应计划能使全社会在面对其他灾难时具有更强的适应能力。温室气体排放的早期减缓战略将减少未来适应战略的成本。然而,即使旨在稳定温室气体浓度的努力取得了相对的成功,一定程度的气温上升及其相关影响仍将发生。那么城市层面上,有效的气候变化应对措施就应该包含减缓(避免失控)和适应(处理好无法避免的问题)两方面内容。有效的气候适应战略与地方发展计划是并行不悖的。因此,试图减少灾难影响的措施并不鲜见。国际社会依靠自身努力和技术的进步,已经在减少灾难对人类和民生造成影响方面做了大量工作。而且造成这种城市脆弱性的主要原因是不可持续的生产和消费方式,以及城市的有效管理缺失。从另一个角度来看城市丰富的资源、强大的资源调动力以及创新能力又为推动减缓和适应气候变化提供了机会。例如新加坡的天然气发电厂采用联合循环燃气轮机技术,大大改善了新加坡整体的发电效率,从2000年的37%提高到2004年的44%,二氧化碳的排放量也大量减少。

用减缓和适应战略促进我国城市低碳发展

着眼于发挥城市减缓气候变化的作用,把握城市低碳发展的关键平台。联合国国际减灾战略署(UNISDR)认为,减缓战略指的是“可以限制自然灾害、环境退化和技术风险负面影响的建设性和非建设性措施”。减缓战略包括减少未来灾难危害程度的行动。其中建设性的减缓行动包括城市地区环境保护条令和建筑规范的修订;非建设性的措施包括实行学校安全方案和增强公众意识的计划等。加强预防的行动包括城市旨在灵活部署人员和提高医院预防能力的紧急应对方案。灾难风险管理的一大重要因素就是能够使灾难伤亡最小化的快速反应机制。据曲建升等研究,2006年我国CO2排放总量呈由东部沿海向中部和西部地区递减的趋势,内蒙古―河北―辽宁―山东―江苏―浙江一线(以环渤海区和长江三角洲为主)和珠江三角洲地区是排放量相对较高的地区,而这些区域总体上是我国的城市密集区。因此,要将二氧化碳这一主要温室气体的排放量得到有效控制就必须发展城市低碳经济。低碳经济是指温室气体排放量尽可能低的经济发展方式,低碳经济以低能耗、低排放、低污染为基础,其实质是提高能源利用效率和创建清洁能源结构。低碳经济是我国城市化的必由之路,同时也是我国实现新一轮城市发展的巨大机遇。在通过规模化利用现有或开发应用新的低碳技术,推进温室气体减排,积极应对气候变化,实现城市的可持续发展的同时,低碳经济的发展可带来城市能源安全、降低空气污染、增加投资和就业机会等一系列协同效益,增强城市发展的可持续性和竞争力。

着眼于提高城市适应气候变化的能力,巩固城市持续发展的有效载体。政府间气候变化问题小组在其第三次评估报告中指出,适应战略是自然界或人类对新的、不断变化环境的一种调整。适应战略通过减少了气候变化带来的损失而降低了气候变化的成本,不过其本身并不对全球气温升高的过程产生影响。即使将适应战略的成本计入在内,适应战略的净利益依然存在,也就是说,适应战略总是能带来好处的。人类的生存需要一定的适应能力,一个适应能力强的城市能通过应对那些威胁、损害,甚至可能毁灭城市的问题和事件以维系自身的发展。适应能力受城市治理质量和政府所提供的基础设施和服务水平的影响很大。对城市而言,对风险的认知以及用以应对威胁和创造机会的工具和资源能增强其适应能力。将可预见的气候和自然灾害事件考虑在内的事前规划和基础设施设计也能提高城市的适应能力,因为这些工作能改善现存的基础设施,提高其抵御这类事件的能力。如建立和完善城市气象灾害的监测体系和网络,及时气象灾害预警信息;利用各种宣传媒体,开展广泛的科普教育,提高广大公众抵御和防范气象灾害的意识和能力。再如解决海平面上升的问题就是如何确定合理的适应战略的问题。上海就是在这方面做得比较成功的一个例子,上海出台的洪水控制计划:这项分为两个阶段的项目将有效管理该地区的水文流动,减少洪水的伤害,并为监控水质提供管理平台。它能提供实时的水位数据,水管理部门能全面掌控全区域的水文情况,并设计和制定行动计划,防止区内径流形成洪涝灾害。这个系统通过区域内防洪闸门和泵站的实时监控对防洪工作进行了优化,还为低成本调整工作提供了便利,未来扩展该系统时也很方便。另外在城市地区,减贫工作所包括的改善住宅质量和提供基本的基础设施和服务,也正是适应战略的核心内容。成功的、治理得当的城市能大大降低低收入阶层面临的气候变化相关风险。

总之,城市作为生产力的空间载体,聚集了相应地域范围的资本、劳动力和科学技术,是一定地域内经济聚集实体和纵横交错经济网络的枢纽、经济增长引擎和创新中心。面对气候变化带来的脆弱敏感性应努力将减缓和适应气候变化有机协调,减缓是一项相对长期、艰巨的任务,而适应则更为现实、紧迫。在城市管理和治理上继续强化能源节约和结构优化的政策导向,努力控制温室气体排放,并结合生态保护重点工程以及防灾减灾等重大基础工程建设,切实提高适应气候变化的能力,将气候变化对城市发展的影响降到最低程度,从而实现城市低碳发展。

(作者单位:湖南省社会科学院国际所)