新型城镇化进程中地方政府融资平台的发展问题研究

摘要：新型城镇化的进一步发展需要大量资金投入作为支撑，从我国目前的实际情况来看，要满足新型城镇化发展的投资增长需求，必须依靠融资平台的资金撬动作用和融资功能。目前，融资平台仍存在融资渠道较少、资产规模偏低等问题，因此，应从树立城市整体经营理念、强化自身盈利能力建设、注重规划发展理念等方面进一步加强自身发展。

关键词：新型城镇化 地方政府 融资平台

党的“十”报告中明确提出要坚持走中国特色新型城镇化道路，快速发展的新型城镇化正在成为我国经济增长和社会发展的强大引擎。然而，新型城镇化的进一步发展必然需要大量资金投入作为支撑。同时，通过分析江西省经济的结构情况可以发现，江西经济增长主要依靠投资拉动，“十一五”期间，投资对生产总值的贡献已超过50%，固定资产投资在促进江西经济发展的过程中发挥了不可替代的主导作用。

从目前城镇化发展的投资构成结构来看，来自政府的投资是重要组成部分，1990年以来，20年间江西省固定资产投资中国家预算资金的平均增长速度超过30%，政府主导下的基础设施投资成为江西省“十一五”乃至“十二五”期间城镇化快速发展的重要力量。“十二五”期间，江西省城镇化率将由44.06%增长到53%以上，随之产生的基础设施建设将带来更多的投资需求。在当前制度下，地方政府投资支出越来越多，而可支配财力却相对有限，地方政府在财力有限的情况下要满足新型城镇化发展的投资增长需求，就必须依靠融资平台的资金撬动作用和融资功能。

一、江西省城镇化发展趋势

从城镇化发展的趋势来看，根据江西省政府《关于进一步推进城镇化发展的实施意见》，江西省城镇化率将由“十一五”期末的44.06% 增长到“十二五”期末的53%以上，城镇化水平年均提高1.7个百分点以上。随着“一群、两带、三区”的城市空间结构搭建，南昌市、赣州市、九江市将打造成人口超100-300万以上的特大城市区。由此可见，江西省目前正处于城市化高速发展阶段，南昌、赣州、九江等大部分中心城市的主要发展目标是缩短空间距离和增大经济密度，随之而产生的现代化城际交通网络、公路铁路、公共服务、电力燃气、供排水、港口码头等项目建设将带来更多的投资机会与需求，而这些基础设施项目建设又必然需要依靠地方政府融资平台予以完成，且资金缺口较大。

二、江西省融资平台发展现状及面临的问题

通过对江西省地方政府融资平台重点抽样样本的综合特征分析发现，一方面，省、市、县（区）各级平台总资产规模均低于全国平均水平。另一方面，江西省地方政府融资平台资产负债率也高于全国平均水平，且县（区）级平台资产负债率尤其偏高。

从融资结构来看，目前，银行贷款是江西省融资平台主要的融资渠道，平台发展对银行信贷资金的依赖性很强。除银行贷款外，江西省融资平台的第二大融资渠道为发行债券，根据2009-2011年江西省债券发行情况统计分析，江西省共有14家融资平台发行城投债，发行规模接近160亿元；从发行规模来看，近三年来融资平台城投债发行规模分别占当年全省各类债券（含企业债、中票、短融）发行总规模的73.68%、49.55%、38.04%，说明融资平台是江西省债券发行的主体。长远来看，江西省融资平台应该寻求直接发债、资产证券化等多种融资手段作为银行贷款融资的补充，大力发展多元化的融资渠道。

三、国内外融资平台的经验借鉴

从西方发达国家的经验看，地方政府的融资手段主要有两种方式：一是发行市政债券，二是依托平台公司从银行获得市政信贷。其中，以英、美等国为代表的资本市场主导的金融体系主要通过发行市政债，实现地方政府融资；而日、德、法等以银行为主导的金融体系，则更多地通过依托多种形式的地方政府融资平台以发放市政信贷为主的方式实现城市化；加拿大等国家则主要通过授权国营企业出面借贷，政府规定企业相应的投资收益率上限确保偿还，或由政府与私营公司签订BOT合同等公私合营方式（PPP）支持基础设施建设。

考虑到我国现有金融体系的特点以及资本市场的发达程度，“十二五”时期乃至未来很长一段时期，我国城市化建设还是要更多地依托规范运行的地方政府融资平台，获得以市政信贷为主的多元化融资支持，并坚持“因地制宜”的方针，在不同的地区根据其所处的经济发展阶段和金融市场发育程度，采取相应的符合当地实际情况的融资模式和管理机制。

我国地方政府融资平台近年来发展迅速，各地区有很多成功的经验值得借鉴。大部分地方政府通过融资平台的建设与创新，有力地支持了地方经济社会的发展。其中，天津以城投集团为重心，统一规划、统一运作，做大做强的模式；重庆以政府拥有、授权经营为主，打造以市场化方式运作为核心的“投”模式；上海以规模庞大、分工明确、融资顺畅、领先发展为特点。这些模式可为江西省融资平台进一步发展创新提供借鉴。

四、关于融资平台发展的几点思考

尽管未来城镇化的发展离不开融资平台的存在，但同时也需要融资平台自身进行不断的模式创新和完善。未来，融资平台的发展趋势应逐步以实现市场化经营为目标的经营性资源获取和经营性业务体系的构建为主。

因此，融资平台应着力构建以城市基础设施建设为基础，以土地经营为核心，以公用事业、城市资源及财务投资为支撑的业务结构。一方面，由过去依赖债务融资进行城市基础设施建设的模式转型为基于城市经营理念、通过资产经营和资本运营以实现可持续发展的市场化运营模式。另一方面，牢牢抓住我国全面加快新型城镇化发展的历史机遇，从规划源头入手，在土地经营、城市资源挖掘与开发、商业模式构建、经营管理等方面持续创新。

（一）树立城市整体经营理念

根据城市经营的理念，融资平台应运用市场手段，整合区域内构成城市空间和城市功能载体的各种资源，进行整合营运，以实现城市资源配置容量和效益的最大化。同时，把资源整合作为可持续经营的基本策略，资源整合的重点既有政府资源（项目资本金、基础设施建设资源补偿、城市各类公用事业经营权、城市商业性资源的特许开发权、以及有利于平台发展的各种政策性资源等），也包括市场资源（如社会资本、人力资源等）。

为适应时展的需要，未来融资平台必然要进行进一步的创新，而新型的地方政府投融资主体应着重培育经营性资源的商业开发能力和经营盈利能力、与业务发展匹配的融资能力和专业化的城市基础设施投资、建设能力。通过战略转型和资源优势、能力优势、影响力优势的培育，打造成为“资产结构优良、经营能力突出、投融资能力强劲”的新型城市发展运营主体。

（二）强化自身盈利能力建设

应立足城市整体经营者的定位，抓住“十二五”大发展的有利契机，以构建良性资金循环为目标，调整业务结构，尽可能通过增加经营性资产的注入，围绕核心业务，增加经营性资产在总资产中的比例。同时，通过产业链条的延伸，在已有公共事业经营权的基础上，发展城市综合经营性资源开发。一手通过土地经营做大资产规模、一手通过经营性资产提高自身盈利能力，做到“两手”协调可持续性发展。

（三）注重规划发展理念

规划可以从源头上把握融资平台的未来发展方向，既能提前锁定项目，又能有效防范风险。融资平台作为城市开发经营主体，应与城市未来整体发展步骤相契合，甚至提前谋划城市发展整体布局。因此融资平台应注重“规划先行”的发展理念，根据自身资源情况和项目类别，做好中长期业务发展规划，以基础设施建设为中心，研究基础设施与城市资源的互补关系，尽可能获取优质城市资源，以城市资源的预期收益为杠杆，整合各类外部资源和社会资本（市场资源），构建城市资源项目的盈利模式，保障经营现金流的有效管理。

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