环境保护要学习与借鉴外国的先进经验

学习和借鉴外国在环保和立法方面的成熟经验,可以让我们少走许多弯路。美国清洁空气法体系的建立经历了漫长的过程:从1955年的《空气污染控制法》到1963年的《清洁空气法》、1967年的《空气质量控制法》,再到1970年的《清洁空气法》以及后来的1977年修正案、1990年修正案等多次修正,经过一个世纪的反复加工修改,美国清洁空气法的体系逐渐形成。其主要原则包括:

1、国家空气质量标准原则。其主要目的在于建立一个覆盖联邦各州的空气质量标准框架,由各州和地区依据其自身的实际情况设置满足联邦标准的具体实施方案。国家空气质量标准依据该原则所设立,涉及二氧化硫、空气污染微粒、氮氧化物、一氧化碳、臭氧、铅等六种污染物质。对于以上六种空气污染物质,经授权的联邦环境保护总署依据《清洁空气法》的规定,对污染标准进行更加细致的分类,制定保护公众健康的严格的“首要国家空气质量标准”和保护公共福利的“次要国家空气质量标准”。

2、州政府独立实施原则。各州政府在其边辖区内独立行使空气质量监管职责。对“国家空气质量标准原则”,各州政府对负有执行的义务,但在执行过程中享有独立实施的自由。州政府可以对每一种空气污染物质制定具体的管理计划,可以在本州内自设“空气质量控制区”等。

3、新源控制原则。该原则是指在新建一项固定排放源企业或者对某项原有的固定排放源企业进行实质性的“改建”时,必须首先进行“新源排放分析”,并报环境监管机构备案,获取“预防重大危害”行政许可之后方可施工。1970年《清洁空气法》要求各州在依据“州政府独立实施原则”建立的州政府管理计划中起草相应的条款用以减少新建空气污染企业对空气环境造成的恶劣影响。1972年联邦环境保护总署规定,各州应当对新建或者有重大改建项目的空气污染企业设立一定的前置许可制度,并应当将这一制度收录于州政府管理计划当中,供联邦环境保护总署审查。

(4)视觉可视性原则。它实质上是以美感为标准的高层次的环境保护,是对空气清洁的较高水平的要求,具体是指在国家所规定的一级保护地区,以保护自然环境可视性为目的采取严格的控制标准和措施,防止和减轻可视性的损害。1977年美国国会首次将“视觉可视性原则”纳入到《清洁空气法》中。国会为保护自然环境的可视性制定了一个“联邦可视性目标”,纳入到国家一级保护范围的地区,其中主要包括国家公园、国家野生动物保护区、面积大于五干英亩的国家人文公园、大于六干英亩的国家公园。

针对汽车尾气排放,联邦政府1965年的《机动车空气污染管理法》规定,健康部、教育部、福利部可以对新生产的汽车设置一定的标准,要求其充分考虑开发和使用最先进的技术,减轻对空气污染物质的排放。

针对酸雨问题,美国清洁空气法也有专门的管理项目,包括二氧化硫管理、氮氧化物管理。该项目是在1990年的清洁空气法修正案中确立的,目标是将二氧化硫的年排放量削减至低于1980年的排放水平一干万吨以下,将氮氧化物的年排放量削减至198O年排放水平的二百万吨以下。主要措施有:实行认证制度控制排放;采用新技术方法降低排放;“排放配额”制调控排放总量;建立排放监测定期报告制度,监督排放;用罚款、扣减下一年度排放指标等处罚督促企业减少排放、遵守管理制度。

在二氧化硫管理项目中,《清洁空气法》赋予了联邦环境保护总署向有关企业分配“排放配额”的权力,每一个“排放配额”准许排放一吨的二氧化硫。“排放配额”可以交易[3]。联邦环境保护总署还采用了奖励“排放配额”的方法,鼓励发电厂使用符合要求的能源节约手段和可再生能源。氮氧化物管理项目主要指:联邦环境保护总署通过要求燃煤发电厂采用“低氮氧化物燃烧技术”和清洁燃煤的使用,使氮氧化物的排放总量应当在198O年水平的基础上削减二百万吨。

《清洁空气法》还规定,每个合法的酸雨污染物排放许可仅有五年的使用期限。在管理项目的第一阶段,申请者应当向联邦环境保护总署提交许可申请以及履行计划,将所有可能的污染影响进行预先合理的规划。

针对同温臭氧层的管理项目,美国清洁空气法规定,应当通过限制臭氧层破坏物质的产量,进而逐渐将臭氧层破坏物质排出市场的办法,来达到最终保护臭氧层的目的[4]。同时规定,当《蒙特利尔议定书》得到新的修正,并且其要求的标准高于《清洁空气法》现有标准的情况下,将自动适用《蒙特利尔议定书》修正案的新规定。《清洁空气法》将限制臭氧层破坏物质的排放分为过渡期和全面禁止期两个阶段。总的设计是通过“生产配额”和“消费配额”的分段调控,最终全面禁止生产和消费臭氧层破坏物质。

美国清洁空气法也为其有效实施规定了一些保障措施,包括行政保障措施、民事诉讼和刑事保障措施等。

就行政实施保障措施而言,其性质是行政管理行为,具有主动性,是行政管理机构的职责所在,主动执法是积极履责,反之则应因不作为而受到责任追究。适用主体是国家行政 主管机构,包括联邦环境保护总署和州政府。具体行政措施的适用要受到司法审查。

《清洁空气法》规定,对于污染排放源的经营者和拥有者,联邦环境保护总署可以向其提起民事诉讼,请求法院对其违规行为进行民事制裁或者实施永久禁令。《清洁空气法》还规定了公民诉讼条款。任何人均可对违反环保法律的行为提讼,而不要求与诉讼标的有直接利害关系。任何人,包括私人的和官方的主体,以及享有管理权而不作为的执法管理机构,都可以成为公民诉讼的被告。

对严重污染环境触犯刑法的行为,美国清洁空气法规定了相应的刑事实施保障措施。对于违法的企业和实体,联邦环境保护总署和司法部可向法院提起刑事诉讼,请求追究刑事责任。对《清洁空气法》所要求的各项报告、文件、证明作虚假陈述,也构成犯罪,追究的对象是造成严重空气污染的企业和实体及其负责人。这些刑事实施保障措施是《清洁空气法》最为严厉的执行措施。