农村公共服务体系建设研究

【摘要】 农村公共服务体系构建，是建设生态文明、实现农村可持续发展的客观要求。长期以来，我国城乡公共服务体系建设存在较大的差距，农村公共服务体系严重落后于城市。随着改革开放的深入推进，农村公共服务建设和质量得到了很大的改善。然而，研究发现当前仍存在诸多不利因素影响着农村公共服务质量及其建设进程，特别是农村的环境卫生，严重影响农民的身体健康及生活质量。本文诊断了农村环境卫生服务方面的问题，并且从环境服务主体、服务投入、服务供给机制等方面提出促进农村公共环境卫生水平提高的对策。

【关键词】 农村 环境卫生 公共服务体系

一、农村公共服务体系概述

公共服务和公共产品是两个紧密相连的概念，二者均是相对私人而言，无法划分出严格的分界线。公共产品是指由政府生产或提供的，用于满足社会成员共同需求的产品；公共服务主要是指以政府为代表的公共部门为满足社会公共需要，运用公共权力和公共资源，通过各种机制和方式，提供物质化或非物质化的公共产品或服务，以实现公共利益目标的行为总称。从政治层面理解，公共服务是一种政府公共职能，政府作为公共服务的供给主体，有义务向全体公民提供服务；从经济层面理解，公共服务具有非竞争性和非排他性，私人部门供给会出现低效率，需要政府引导，以保障公共服务的平等性。

农村公共服务是按照产业发展、地理位置等来划分的一种公共服务类型，与城市公共服务相对应。农村公共服务是指在农村地区为满足农业生产或农民生活的需要，由政府及其他主体通过各种机制方式，提供的物质化或非物质化的公共产品或服务。农村公共服务体系是以农村居民和农业从业者为主要服务对象的一套保证农业生产、农民生活及农村经济社会发展的全方位、多层次的政府公共服务系统的总和。这一服务体系立足于两个基本点：一是这个服务体系的服务对象是农村居民或农业从业者；二是这个服务体系的目标是为了提高农业的生产力和农民的生活质量。农村公共服务的具体内容包括：农村医疗保障、农村教育、农村环境卫生、农村社会保障等方面。本文将重点讨论农村环境卫生这一大类。

二、农村环境卫生服务体系现状

1、农民自身普遍缺乏环境保护意识

实际上，很多农民文化知识储备少，缺乏基本的环境保护意识。污水随意排放、垃圾随手丢弃、农药化肥使用等日常生活生产方式，在他们看来，并不是污染环境，只有企业的污水、垃圾等污染才是真正的污染。大多农民缺乏环境保护的相关习惯，环境社会监督意识差，环境保护往往需要更多时间和精力投入，而农民更关注的是如何获得更多的收入、缩小和城市居民的差距以及提高自身生活水平。意识决定态度，态度决定行动，没有环境保护意识，无法做出环境保护行为，这一情况使得环境污染日益加重，

2、农村环境卫生法律法规不健全

长期以来，我国的环境保护相关的法律法规的制定都是基于城市环境而创制的，缺乏专门针对农村环境卫生的实际情况而制定的相关法律法规。由于农村的环境卫生问题和城市环境问题的特点存在着很大差异，导致目前很多环境卫生方面的法律在农村的环保问题上表现出极大的不适应性。在乡村，环境卫生问题主要是由于村居建设缺乏规划、农民生活生产垃圾以及农村工业化进程中一些乡镇企业污染导致。因此，应尽快根据农村环境卫生现状及特点，制定和完善相关法律制度，为农村环境保护提供制度机制保障。

3、农村环境卫生服务供给主体单一

建国以来，我国农村环境卫生服务供给的唯一主体是政府，长期处于供给主体的垄断地位，这种供给模式受到地方政府服务质量影响较重，根据调查显示地方政府供给农村环境卫生服务存在严重缺位现象。首先，单一的供给主体造成筹集资金狭窄，过度依赖财政拨款，供给积极性不高，无法高效运用市场资金发挥社会力量的作用，农村环境卫生服务严重不能满足农民需求；其次，作为农村环境卫生服务的提供方的乡镇政府，大多存在从事农村环境卫生公共服务的专职工作人员较少的问题，无法真实了解农民的需求及实际情况，往往以“包办”的形式过于笼统地提供一些简单的农村环境卫生服务，针对性不强且效率低下。

4、农村环境卫生管理体制不健全

纵观我国环境监管部门的设立，不难发现，职能部门最底层是县级环保局，这就意味着我国农村地区基本没有环境监管部门；同时，我国环境保护机构致力农村环境的数量十分少，设置在农村基层的几乎没有，这就形成了我国农村环境监管和保护的空白区。环境管理组织匮乏，缺乏专业环境保护组织，监管教育力量严重不足，且存在着较为严重的滞后性，使得大部分农村环境保护和治理工作不能有效开展。

5、农村环境卫生服务体系建设资金投入不足

目前财政体制下，政府财权主要集中在中央和省市政府，县乡政府财政普遍短缺，申请农村环境保护经费往往受审批手续繁琐，造成地方政府对农村环境卫生公共服务的资金支持能力较弱。在农村税费改革后，大多乡镇政府没有其他财政来源，使得资金问题更加突出。当供给资金出现供需矛盾时，地方政府无法有效生产和供给农村环境卫生公共服务，甚至将应由其提供的公共产品，交由村民集资的方式解决，造成农民负担过重。此外，个别地方还存在官员为了自己的政治业绩将财政投入到见效快的其他项目或者工程上，造成了农村环境资金短缺。

三、完善农村环境卫生服务体系的有效途径

1、提高农民环境保护意识意识

受传统观念影响，广大农民为改变自身生活质量，更重视经济收入，而忽视了对环境的保护，这是环保意识缺乏的重要表现。因此，应把提高农民的环境保护意识作为地方政府的一项重要工作来抓，引导农民养成良好的生活习惯、走上科学生产道路，做到文明生活、科学种田，鼓励村民积极参与到环境卫生保护工作中。发挥基层政府宣传作用，就地开展环保知识讲堂、健康讲座、科学种植养殖培训班等培训，打造公共环境卫生教育体系，提高农民环境保护意识，形成农村环境卫生服务的内生机制。

2、构建和完善农村环境卫生法制体系

针对我国农村经济社会发展现状以及农民生活习俗和生产方式，构建和完善农村环境卫生法制体系。首先，要避开城市主导的影响，充分考虑农村环境卫生问题的特点、农民的生活需求以及农业发展现状。其次，要加紧农村专项法律的创制，例如《农村环境环境保护法》、《大气污染防止法》等，完善农村环境卫生保护的法制体系，为监管和改善农村环境卫生提供可靠依据。再次，各地还要根据当地农业产业特点、农民生活水平，制定适合地方的相关条例，与国家法律法规相互协调、共同发力为农村环境卫生问题的解决提供法律体系支撑。最后，要变环境执法为环境服务。环保部门的相关工作人员，要意识到农村环境卫生工作的特殊性，尤其乡镇基层工作人员要牢固树立服务意识，摒弃强制执法的观念。

3、完善农村环境卫生公共服务的多元供给机制

公共服务供给主体包括承担供给职责和付费义务的地方政府，也包括直接对消费者提供服务的提供主体，二者既可以合一，亦可以分离。因此，在农村环境卫生公共服务中，具有混合性质的公共产品既能由政府供给，也可以由市场主体供给。对于这类产品或服务的供给，政府通过公共服务市场化的推进，打破政府垄断，发挥两者竞争，让企业等市场主体参与进来，改变农村环境卫生公共服务由政府单一主体供应的局面。引入市场供给主体，不仅能够提高农村环境公共服务的供给效率，又能满足农民的选择性需求，进而改善农村环境面貌。

4、积极探索农村环境卫生管理体制

根据我国目前环保部门的设置，县一级环保单位是最底层的环保部门，农村没有专门的环境监管部门。因此，要进一步使环保监管部门向农村下沉，建立和完善独立且专门的乡镇环保监管机构或促使区县环保部门在乡镇增设派驻机构，填补农村环境监管空白区域，落实监管职能，切实解决农村环境保护监管缺位的问题。同时，应建立“三级联动”工作机制，区县成立环境治理办，乡镇建立环境卫生管理办公室和村级环境卫生管理站，专门处理农村公共环境卫生保护事宜，形成区县、乡（镇）、村“一级抓一级、层层抓落实”的责任机制。

5、完善财政体制，加大对农村环境卫生服务的资金投入

建立上级政府财政的专项转移支付制度，保障地方政府对农村环境卫生公共服务的资金投入力度，使基层政府公共服务供给能力与职责相匹配。完善政府财政管理体制，改变以往对农村环境卫生治理投资比重偏低的状况，缓解农村地方政府公共服务供给资金困境，保障地方政府对农村环境卫生公共服务供给的能力，有利于稳定农村地方政府用于农村环境卫生服务供给的资金来源，也有利于优化农村公共服务资源配置，能提高公共服务的覆盖面，确保农村环境设施以及环境保护所需人力购买的资金支持。

四、结语

综上所述，农村环境卫生公共服务体系的构建，关系到新农村建设的进程，关系到城乡的协调发展，关系到“三农”问题的破解，是全面建成小康社会的关键。因此，必须从农村环境卫生公共服务的供给主体、服务资金、监管体制、供给机制入手，完善农村环境卫生公共服务体系，真正改变农村面貌、改善农民生活环境，促进农业健康可持续发展。

（基金项目：广西研究生教育创新计划项目“打造战略支点与区域创新发展”，项目编号：YCLT20144009。）

【参考文献】

[1] 高韧、吴春梅：农村社区环境卫生公共服务供给主体的制度激励研究[J].经济问题，2009（1）.

[2] 胡薇：多元主体参与农村环境卫生公共服务供给的激励研究[D].华中农业大学，2011.

[3] 葛雅兰：农村环境卫生现状及解决对策[J].农业灾害研究，2014（6）.

[4] 周福余：重庆市农村环境卫生治理的问题及对策[J].重庆行政，2014（10）.

[5] 刘艳平：推进农村公共服务体系建设的现实路径选择[J].商业时代，2009（18）.