浅析会计集中核算制度与国库集中支付制度的融合

为了更好地发挥财政职能,高效管理财政资金,提高财会信息质量,从源头上预防和治理腐败,按照国家有关指示精神,各地根据各自实际进行了多方面多模式的财政体制改革,其中会计集中核算制度和国库集中支付制度的推行尤为突出。通过近几年的实践证明:会计集中核算是规范行政事业单位会计管理,加强监督政府财政性资金支出,提高财会信息质量的有效形式;国库集中支付制度是最终规范政府性资金收付最彻底、完善、可靠的模式,二者相互联系相互促进。

根据《财政国库管理制度改革方案》要求 ,要把国库集中支付制度在财务管理中的基础地位牢牢确立起来,形成以国库集中支付体系为基础,资金缴拨以国库集中收付为主要形式的财政国库管理制度。会计集中核算作为国库管理制度改革的有益尝试,对于加强财政收支管理,规范财经秩序,发挥了积极的作用。因此,如何将会计集中核算与国库集中支付有机结合起来,把会计集中核算功能融入国库集中支付,以保障和促进国库集中支付资金的有效运作和取得最大效益,已成为当下亟待解决的课题。

一、会计集中核算制度和国库集中支付制度在深化财政体制改革中发挥了重要作用

会计集中核算制度,即会计委派制中的财会集中核算制:指财政部门建立会计核算中心,在单位资金所有权、使用权和财务自不变的前提下,取消单位银行账户、会计和出纳,各单位只设报账会计,对行政事业单位集中办理会计核算和监督业务,融会计核算、监督、服务于一体的会计委派形式。主要取得了以下成效:第一、夯实了会计基础,提高了财务管理水平,有效遏制和纠正了不合法凭证和不合理开支,取得了良好的监督效应;第二、保证了各统管单位会计核算的及时、准确、完整,会计信息真实有效;第三、会计监督的作用明显提高,财务人员的地位得到加强。核算中心的成立,将单位原有的算帐、记帐、分析等工作交由核算中心接替。资金的使用权和监督权的分离,也使得财务人员的“站得住的顶不住,顶得住的站不住”的现象得到彻底解决;第四、会计集中核算的成功运行为部门预算和政府采购改革的纵深发展起到很大的推动作用。会计集中核算为部门预算的编制提供了准确的信息和基础的资料,也促使单位严格执行预算,保证其支出的有序性、计划性;核算中心使政府采购真正实现了采购权、物品使用权、资金拨付权三权分离;第五、发挥网络优势、搭建信息平台。通过先进的计算机网络好强大的专业财务软件,实现了会计核算中心内部会计、出纳、稽核各个岗位之间计算机全部联网,同时会计核算中心还可以与财政业务部门和分管领导联网,分管局长可以直接通过网络监控各单位的经费收支和财务管理情况,符合信息共享原则。

国库集中支付制度改革,是我国建立公共财政体系的重要内容,是我国现阶段建立现代财政国库制度的核心内容。所谓国库集中支付制度就是对从预算分配到资金拨付,资金使用,银行清算,直至资金到达商品和劳务供应者账户全过程的监控制度。其基本含义是:财政部门在中央银行设立一个统一的银行账户,各单位的预算资金统一在该账户下设立的分类账户中集中管理;预算资金不再拨付给各单位分散保存;各单位可根据自己履行职能的需要,在批准的预算项目和额度内自行决定购买何种商品和劳务,但支付款项要由财政部门来进行;除特殊用途外,资金都要通过国库直接支付给商品和劳务供应者。实行集中支付,虽然不改变各部门,各单位的支出权限,但其作用在于建立起预算执行的监督管理机制。财政部门掌握资金支付权,可以根据资金的使用是否符合预算的规定而决定是否给予支付;将资金直接支付给商品和劳务供应者而不再通过任何中间环节,可以掌握每笔资金的最终去向,为从根本上杜绝在预算执行中克扣、截留、挪用资金奠定基础。

二、会计集中核算制度和国库集中支付制度在推行过程中遇到的问题

会计集中核算改革的局限性:由于会计集中核算本质上是一种报账制,其改革的核心是取消单位的会计核算职能,改革推行范围局限性较大。一是实施会计集中核算的单位和资金有限。对预算次级多、资金来源多的单位难以实行会计集中核算;资金范围局限于正常经费和部分专项资金。二是实行事后报帐认定,只要票据是合法且有领导签字,会计核算中心难以控制其合理性,单位节约支出效果有限。三是国库资金由以往沉淀于单位转为沉淀于会计核算中心,财政调控资金的能力有限。四是会计核算责任有相当部分转嫁到财政部门,增加了财政部门风险。

实施国库集中支付制度改革过程中遇到的问题:一是存在认识上的不足:主要是对国库集中支付制度下的财政资金所有权、使用权和财务自存在误解。许多人认为国库集中支付使得财政资金使用权和财务自都归属财政部门,预算单位将不再拥有这些权力。而事实上国库集中支付的目的是在不改变单位的资金使用权和财务自的前提下,建立单一账户体系,提高财政资金的使用效益和加强会计监督。 二是预算单位和银行在资金支付清算中存在违规或不规范操作问题:如违规将财政预算内资金转拨到原有的实拨资金账户、违规改变财政预算内资金的用途或使用性质、违规提取现金等。这些问题的发生,反映出国库集中支付制度政策还存在薄弱环节。

三、对会计集中核算制度和国库集中支付制度如何进行融合的思考

会计集中核算与国库集中支付是财政支出在两个不同环节的改革:简单地说,国库集中支付是在财政资金拨付环节的改革,而会计集中核算是在资金使用环节的改革。国库集中支付改革的出发点和最终目的是要改变过去因设置多重账户而造成的财政资金使用效率和透明度不高、不利于对其实施有效管理和全面监督的弊端。通过实行财政资金的集中支付而改变过去的资金拨付方式,即要将“分散拨款”改为“集中付款”。拨款的对象是预算单位,而付款的对象主要变为商品和劳务供应者。会计集中核算改革是会计委派制改革的一种,它主要是要解决过去会计职能弱化、监督不力的问题。它是资金在支用时,由会计核算中心行使会计的监督权,同时提供相关的会计核算服务,它更接近于“会计”。所以,从理论上来说,会计集中核算与国库集中支付的职责和作用各不相同,不存在相互矛盾和抵触的现象。

我们要看到两种制度的区别和联系,从而达到二者的结合。它们的主要区别在于财政监督的环节和职能的侧重点不同。实行国库集中支付制度,改变财政国库资金拨付程序,对财政资金拨付环节进行监督,解决财政资金多环节拨付、多户头存放造成的资金闲置浪费问题。而会计集中核算改变的是预算单位的会计人员管理体制,对财政资金的使用不当进行监督,解决因缺乏对预算单位有效的会计监督而出现的挤占、挪用及违规使用资金问题。同时,这两项制度的联系又是非常紧密的,有相互渗透的地方。它们的操作主要都是财政部门,服务对象都是预算单位,目的都是为了加强财政资金管理,提高资金的使用效益。从两者职能侧重点来看,二者是无法相互替代的。但从这两项制度的联系看,它们是完全可以有机结合,相互统一的。

总之,要将会计集中核算制度和国库集中支付制度有机融合起来,以建立国库单一账户体系为基础、资金缴拨以国库集中收付为主要形式的现代财政国库管理制度为目标,从根本上解决当前会计集中核算和国库集中支付中存在的这些问题。要搞好这项制度建设还要采取一系列必要的配套改革措施,如加快推进预算编制改革;进一步推广和完善政府采购制度;健全全国性的银行间计算机网络系统,提高国库单一账户的清算效率;建立健全各式各级财政管理电子信息系统和国库管理操作系统等。如果这项改革实实在在地推进,不仅具有加强财务管理,提高资金使用效率的意义,更具有从根本上倡廉,堵乱,防散的作用,意义非同一般。我们坚信,随着财政改革的深入,把二者有机融合起来,预算执行和收支信息将更加透明、完整、准确和及时,财政资金的运行管理和调控使用将得到更大提高,其在深化财政体制改革中必将发挥更大的作用。