世界开发园区管理模式的探索与借鉴

内容提要　世界上的开发园区自萌芽、产生到现在，产生了不同类型的开发园区，形成了不同的园区管理模式。本文结合我国开发国区管理模式现状，借鉴世界各国开发园区管理经验，提出了我国在开发园区管理模式的构建与创新上应注意解决的几个重点问题。

关键词　园区　管理模式　借鉴

一、世界开发园区管理模式探析

(一)开发园区管理模式及核心构成

开发园区管理模式是从园区管理实践中探索出来，并被抽象和提炼而成的园区管理主体对管理客体实施管理过程的方式、方法的总称。政府、园区管理机构构成了管理主体，园区内的各类生产、研发单位或企业等构成了管理客体。在园区建立与发展过程中，国家或地方政府同园区管理机构之间，园区管理机构同区内的各类生产、研发等单位或企业之间，区内的各类单位企业之间相互作用、相互影响而形成特定的园区治理结构。

(二)世界开发园区管理模式的类型、特点

世界开发园区因各自发展主题不同，被冠之以不同的称号，据初步统计，到上世纪90年代，各种开发园区在全世界至少有四十多种名称，并且随着时展，仍有功能创新趋势。不同的开发园区形成了不同的管理模式，世界开发园区大致可分为以下几种管理模式：

一是政府直接管理型，即指由政府设专门的管理机构直接管理开发园区。比较典型的有日本筑波科学城、我国台湾新竹科学工业园等。

日本筑波科学城是由首相办公室下设的“科学城推进部”对园区进行管理。设置住宅及城市开发集团负责土地开发和公用设施建设；设置筑波研究机构联络协会负责管理研究业务；建设部负责科研及教育机构建设。我国台湾新竹科学工业园区的管理机构为园区管理局，隶属于台湾当局“国科会”，全面负责园区土地规划和开发、基础设施建设、招商引资及社会管理等园区运转中的一切活动。园区管理局不但要负责园区内所有企业的设立、吸引外资、厂房或住房兴建及销售等，还要设置海关、税务、邮电、警察、土地及水电等分支机构对公共事业进行指导和监督。此外，为了加大对园区的规划设计和政策制定以及产学研结合的力度，专门在“国科会”设有非常设机构“园区指导委员会”负责该项工作，该机构由各部委的高层人员组成。

政府直接管理型模式的优势是能充分发挥政府的协调作用，为园区发展提供较为宽松的物质环境及智力环境。不利因素是园区内的土地开发、基础设施建设、公共配套建设等许多具体事务都要由政府控制，政府的行政干预较强。

二是政府指导型，指政府不直接对园区进行管理，但要通过间接手段和措施对园区的管理进行引导和指导。该类型主要出现在自发形成的高科技园区，以硅谷为代表。如硅谷没有明确的固定范围，也没有一个统一的政府管理机构，但是为了避免盲目发展，在硅谷所在旧金山湾区设置有大都市区联合政府组织…一旧金山湾区政府协会对湾区的功能进行总体规划，对湾区土地利用、住宅以及生态环境质量和经济社会发展中的各种矛盾和问题进行协调和解决。同时还通过推动立法解决住宅、交通、环境及教育等开发区内企业面临的共同问题。硅谷园区没有专门的园区管理机构，而是由政府与非政府组织对园区实施共同管治。活跃在硅谷的较有影响的非政府组织有硅谷制造集团、西部电子制造商协会(WEMA)以及半导体和材料协会(SEMI)等(安毅，2002)。

政府指导型是许多国家和地区的园区采用的管理模式，这种模式有利于发挥政府和企业两方面的积极性，但是，在园区的具体管理中，二者的关系不易协调。

三是大学、科研机构管理型，指园区的管理和经营以学校或科研机构为主，由学校或科研院所设立专门机构对园区进行管理。该类型园区大多位于学校或科研机构附近，园区的产业定位与学校或科研机构的研究方向有密切联系。比较有代表性的是美国斯坦福研究园。斯坦福园区的土地是学校的土地，学校的管理重点集中在出租学校土地上，园区专门设立了土地管理局负责土地管理事宜，斯坦福大学对园区的重大事项进行全面管理，但是对园区内的企业几乎没有任何干预。又如，英国剑桥科学园由剑桥大学圣三一学院领导，设两组专职人员进行专门管理。

采取大学管理型模式消除了来自政府不必要的行政干预，发展自由度较大，对中小型投资者有吸引力，既有利于园区发展充分借助大学的人才、技术资源，也有助于学校或科研机构最大限度地把科技优势转化为经济优势。但是，在该种模式下，如果缺乏政府的参与和支持，园区发展会出现诸多困难。

四是企业管理型，指园区的经营和管理以企业为主，企业作为市场经济的主体，全权负责区内的基础设施开发建设、经营开发园区内的各项业务，同时还有承担政府的部分职能，要从政府的角度管理区内的经济活动和提供区内企业所需要的各种服务。企业管理型在发达国家比较常见，较典型的有英国的苏格兰阿伯丁科技园区和马来西亚的超级多媒体走廊等。苏格兰阿伯丁科技园由三家理工大学及私商公司联合成立股份制公司负责园区内的招商引资、项目建设、基础设施建设，同时该公司也是园区的管理和协调组织者，要为园区企业提供创业服务，帮助企业吸引人才、培训员工、提供信息等等。

企业管理型有利于充分利用市场机制管理和经营园区，使资源得到有效利用，但是由企业管理企业也会出现诸多问题。

五是基金会管理型(协会管理型)，即成立一般由政府、企业、银行和大学及其他机构或协会多方代表组成的基金会，负责开发园区的管理与协调。基金会或协会管理模式以资金为媒介，通过资金管理，带动行政管理及技术管理，把管理者的管理权力、承担的利益与风险挂钩。如美国的北卡罗纳三角研究园、法国的法兰西岛科学城等属于基金会管理模式。

法国法兰西岛科学城是典型的协会管理形式。专门成立协会对科学城进行管理，科学城协会的日常工作由17人的常设班子负责，协会成员主要由研究机构、企业和大学成员共同组成，协会下设行政理事会负责整个科技城的重大决策和管理。

基金会管理型(协会管理型)有利于调动各方积极性，能够做到管理者责权利的有机统一，同时，这种体制能够间接体现政府的影响。但是这种以资金为媒介的管理模式同样容易造成短期行为，且各方的关系不易协调。

(三)世界开发园区管理模式中的政府行为

在不同的园区管理模式下，国家或地方政府扮演的角色、所起的作用不尽相同，即使在同一种管理模式下，不同时期政府的作用也不尽相同。但是，无论在哪种模式下，政府如何介入园区管理、怎样管理都会对提高园区管理效率起着至关重要的作用。综合世界开发园区的管理模式，政

府对园区的作用主要体现在以下四个方面：

首先是强化规划指导，体现政府意图。如筑波科学城是日本政府倡导的科技政策条件下的产物，政府为了加强对科技城的统一规划和指导，将筑波科学城原所涉及的五个行政区划合为一体。

其次是通过多种途径为开发园区注入资金。在这方面，台湾和日本的力度较大。台湾当局为新竹园区的发展注入了大量的资金，为了进一步优化园区发展的硬环境，到1998年台湾当局就已投入4.4亿美元用于新竹园区的基础设施建设，为了完善园区的软、硬工程配套，到1998年底，共投入145亿新台币用于软、硬件及学校建设。

再者是为园区企业提供市场扶持。为园区企业提供市场扶持在美国尤其明显，直接政府采购是美国政府扶持园区企业的主要手段。在硅谷，稍微成熟一点的公司无论大小都有机会，尤其是通过国防军事采购及给某些研究项目提供配套的资金补贴为园区企业的发展提供了强有力的支撑。以斯坦福大学为例，学校的集成电路研究中心就得到了来自美国国防部800万美元的资助及来自19家公司1200万美元的资助。

最后是制定有利于园区发展的法律、法规。研究制定有利于园区发展的法律法规是世界上许多国家的共同做法。如美国为了促进高新技术产业特别是园区高新技术企业的发展，出台了“联邦技术转移法”、“国家合作研究法”等法律、法规，为园区企业的壮大提供了十分重要的保障。

二、我国开发园区管理模式现状

我国开发园区管理模式的形成及演变是和园区的发展历程同步进行。由于少有先例借鉴，各个园区各自探索、各自创新，许多地方首先从园区的管理体制人手，针对在园区发展中如何处理好政府与园区、园区与企业的关系，采取了不同的治理结构，形成了不同的管理模式。

(一)我国园区管理模式类型

纵观中国开发园区的发展历程，园区管理模式大致可以分为三种类型：

第一种是以政府管理为主的管理模式，这是我国大多数开发园区选用的管理模式，在这种模式下，一般成立园区党工委和管委会，作为所在地党委和政府的派出机构，对园区实行相对封闭式管理，行使省、市一级的经济管理权限及部分省、市级行政管理权限。为了加大协调力度，通常成立以省、市主要领导为组长，有关部门负责人为成员的园区建设领导小组，负责园区发展中重大问题的协调。在实际运行中，根据园区管委会拥有的管理权限以及实行财政体制和政企关系不同，这种模式又可分为三种类型。

一是新区型管理模式。即把开发园区作为一个完整的新区，如苏州开发区是苏州市的新城区，同时也是部级高新技术产业开发区，苏州新区管理委员会既要行使完整的一级政府管理权限，也要行使园区的管理职能。

二是政府派出机构型。如成都高新技术开发区，设立党工委、管委会作为成都市委、市政府的派出机构，行使市委市政府的行政管理权限和部分省级经济管理权限。

三是开发园区与所在行政区合一型的开发园区管理模式。成都经济技术开发区、青岛高科技工业园等一些开发区属于这种类型。在这种管理模式下，该区域既是一个相对完整的行政区域，同时又有一个独立的园区，实行一套机构、两块牌子，既有行政区一级的机构设置，又要对园区进行管理，这套机构既要承担园区的开发建设任务，同时又要承担行政区政府的行政管理和社会职能。也有的实行地方党委、政府同园区党工委、管委会交叉任职，如成都经济技术开发区，地方党委书记任园区的党工委书记，区长任开发园区管委会主任，其他副职及一些部门负责人则相对独立任职。

第二种是以企业管理为主的管理模式，即管理主体是以公司为代表的企业，该体制又称无管委会管理模式。在这种模式中，地方党委和政府一般不设立派出机构――园区党工委和管理委员会，主要是通过建立开发建设总公司进行园区的开发和建设。开发建设总公司既要组织园区内的经济活动，同时要承担部分政府职能等。这种类型的园区管理模式主要在沿海开放城市，如上海张江高科技开发园区由张江高科技园区总公司进行管理，园区内的土地开发、基础设施建设、规划、科研开发、产业发展、招商引资等事项都由公司负责。总公司成立高新技术发展促进中心，为进入园区的企业提供包括办公研发场地、资金筹措、开发条件以及信息交流、人才引进管理等在内的综合服务。总公司还通过募集设立方式组建了上海张江高科技园区开发股份有限公司，利用多渠道、多层次的融资手段筹集各类资金，推进园区的开发建设。

第三种是政企混合型管理模式，该种园区管理模式突出表现为政府和企业之间的相互结合、联合管理，在管理的运作方式上，同时设立开发园区管委会和开发建设公司。管委会主要是对社会事务进行管理，不直接运用行政权力干预企业的经营活动，工作重点是协调、服务与监督。同时，设立开发建设总公司及专业公司对园区的开发建设进行运作。建设开发公司的主要任务是承担园区内的征地拆迁、居民安置、及公用设施、基础设施等的建设任务，主要目的是为开发园区的招商引资、经济发展提供优良的环境条件。

(二)对我国开发园区几种管理模式的分析评价

1　以政府管理为主的准政府管理模式

以政府管理为主的准政府管理模式有利于精简机构，有利于真正做到“小政府、大社会、大服务”，有利于加大对辖区的经济、社会、行政事务的协调力度，有助于降低交易成本，协调一线矛盾，避免外部环境的干扰，获取政府高层信息。但是，园区管委会这种“准政府”的管理模式毕竟脱胎于传统的旧体制，且缺乏法律保障，与市场经济的要求和发达国家先进的园区管理模式相比，不可避免地存在着许多缺陷和薄弱环节，主要表现为容易形成行政授权不到位，宏观控制缺乏力度。园区管理权限由当地党委、政府授予，一般都是根据开发建设的需要而下放，随意性较强。由于管委会是准政府，行政执法缺乏规范和依据，不利于工作开展。新旧体制冲撞激烈，旧体制复归趋向严重。随着不断发展，园区原来建立起来的和旧体制的屏障不断遭到削弱，管理机构不断膨胀，管理人员越来越多，管理职能越分越细。

2　以企业管理为主体的开发区管理模式

这种管理模式是完全彻底的企业行为，园区开发建设公司按照现代企业制度进行经营运作，直接面对市场，完全承担风险，有利于避免政企不分。但是，这种管理模式同样存在很明显的缺陷：开发建设总公司作为经济组织，缺乏必要的政府行政权力，在征地、规划和项目审批等方面较为被动。开发总公司是一个企业，其根本目的是追求利润最大化，因而会千方百计实现其经济目的，在引进项目、基础设施建设、管理

服务等方面较少考虑园区的发展后劲，有时甚至会“杀鸡取卵”、“竭泽而渔”，导致其经济行为偏离园区应有的功能和定位。同时，以一个企业去开发一个区域，在开发前期可能问题较小，但是待园区的土地开发完毕，大批不同类型的企业人住园区后，由一个企业去管理园区内其他企业的管理方式，会导致诸多矛盾的产生，如大量不能通过交易方式实现的服务难以实施。

3　政企混合型管理模式

该体制的突出特点是：政府和企业相互结合、联合管理，体现了“小政府，大企业”的原则，一方面可以充分发挥政府的行政职能，另一方面可以充分发挥市场机制的调剂功能，还可以借助企业的资金及管理经验来弥补开发园区本身的不足，有利于开发园区的经营、建设与管理。但是该种管理模式的最大缺点是，由于园区的行政社会事务与经济发展往往密不可分，容易导致政企不分。

三、世界开发园区管理模式对我国的借鉴

根据我国开发园区管理模式现状，借鉴世界各国开发园区管理经验，目前我国在园区管理模式的构建上应重点解决好以下几方面问题：

首先，管理模式的选择应充分考虑园区发展所处环境和阶段。不同的发展环境有不同的管理模式。如果园区所在地市场机制较为完善，可以选择以企业管理为主的园区管理模式；否则，应选择以政府管理为主的管理模式。在不同发展阶段的园区管理模式也不尽相同。在开发区创建初期，由于园区内外有诸多事项需要协调，如园区和所在地政府各部门的关系协调，园区内征地拆迁、社会事务等方面关系的协调等。这时，园区的管理模式以政府引导为主。经过一段时间发展后，各项规章制度、政策措施日趋完善，园区内企业发展环境也相对稳定。此时，政府的主导作用逐渐减弱，园区政府(管委会)的主要职能转变到为园区企业提供优质高效的服务上来，园区管理模式呈现出较强的以市场引导为主的特征。

其次，明确我国开发园区的法律地位是当务之急。从我国第一个开发园区成立至今，园区的组织管理机构都是省地市或所在地党委、政府的派出机构，大多是以园区党工委、管委会的形式出现。但是，到目前为止，还没有一部有关园区的法律条文，在国家的组织法和政府序列中也没有体现。园区的功能定位、权限划分、管理形式、相关政策等缺乏法律依据。园区能否相对独立地运行基本上取决于当地党委、政府对开发区的认识，甚至同一个园区因为党委、政府的领导班子换届，就会在功能定位、权限划分上发生变化，从而造成各级地方党委、政府对园区管理的随意性较大。可以说，缺乏法律地位是影响园区进一步发展的最关键最急迫的问题。目前，应明确园区管理体制的独立性，为了减少外部行政体制的干扰，应当把园区的组织体系以及园区功能的正常发挥通过立法的形式固定下来，授予园区管理机构在遵守国家宪法等相关法律的前提下“名正言顺”地行使自己的权力，从法律的高度赋予和保证园区管理体制的相对独立性。

第三，按照精简、效能的原则建立有别于传统行政管理的新型园区管理体制和运行机制。目前，在国内的许多开发园区，按照“小政府、大社会，小机构、大服务”建立的园区管理机构与传统的行政管理机构不对称，产生了新旧体制的矛盾。当前重点应加大以下几方面的改革力度：一是政府对园区管理高度放权。国际园区的管理模式虽然多样，但他们的共同之处是政府对园区高度放权；二是园区的运行机制以效率为优先。世界上发达国家几乎所有的成功园区内部机构的设立都以效率优先为主，不要求与政府机构对应；三是建立全新的用人机制，为优秀人才脱颖而出创造条件。实行择优聘用、竞争上岗的人事管理制度，除开发园区一把手可暂由上级政府任命外，其余管理人员一律实行竞聘岗位，择优录用，要面向世界公开招聘一批高层次人才充实园区建设。

第四，理顺开发区管委会与企业的关系。由于受我国传统行政管理体制的束缚和“官本位”文化的影响，再加上市场机制不完善，当前园区在管理方面仍然过多地运用行政手段，还没有完全自觉地通过政策和其他手段来调控与管理市场。借鉴世界发达国家园区的发展经验，园区管委会的重点应该放在以下几方面：一是为园区企业的发展提供宽松的政策环境，包括研究制定有利于促进企业发展的优惠政策措施；二是为园区企业发展提供较为优越的硬环境，包括加强基础设施建设，为企业发展提供良好的生产环境等；三是为企业发展提供良好的软环境，包括为企业发展提供信息服务，为企业发展提供决策咨询服务等。园区管委会应切实转变职能，科学界定开发园区管委会同企业的关系。

第五，加大政府对园区的支持和扶持力度。一是进一步研究制定有利于园区跨越式发展的政策措施。应从财政税收、人才引进和要素保障等方面制定更加优惠的政策促进人、财、物等各类生产要素向园区集聚。二是加大政府投入，为园区发展创造条件。要采取多种措施增加对园区及园区内企业的投入，进一步加大园区基础设施的建设力度。三是为园区发展搭建多元化的投融资平台。除了动员国家银行向园区企业提供低息贷款外，还应采取多方措施引导各类资金参与园区发展。

第六，大力发展社会中介组织。在园区发展中，社会中介组织作为政府、企业和市场之间联系的纽带和桥梁，其发展壮大有利于园区管委会从繁重的事务中解脱出来，重点搞好园区管理和服务工作。当前应当下决心建设一批涉及金融、企业咨询、资产评估事务所、会计师事务所和律师事务所等方面的中介组织，为中介组织的生存和健康发展创造条件，把那些原来由政府承担的大量而具体琐碎的有关落实政策的职能、行业管理的职能和社会监督的职能等逐步交给中介组织。