政府电子文件管理创新研究

政府电子文件是指政府机关在履行职能、处理事务和日常管理活动中直接形成、处理和保存的电子文件。它是的主要凭证和真实记录，是政府机构的重要信息资源。随着我国电子政务发展进程的加快，政府电子文件的数量日益增加，其管理问题已无法回避。政府电子文件的出现是一场记录革命，它引发了包括文件、档案管理在内的记录管理的革命。政府电子文件具有与传统纸质文件的不同特性，其管理的理论、原则、方法和模式也不尽相同，其管理已成为我国档案界关注的热点问题。与传统的文件、档案管理相比，政府电子文件管理具有变量多、目标复杂、技术含量高、更新快等新的特点，从而对其管理活动提出了更高的要求，需要在科学的管理思想和原则的指导下，从政策、制度与技术方法的不同方面采用新的对策。我国对政府电子文件的管理研究起步较晚，很多理论问题还在探讨中，政府电子文件管理实践急需理论的指导。

1 政府电子文件的概念与特点

国家标准《电子文件归档与管理规定》中将电子文件定义为：“指在数字设备及环境中生成，以数码形式存储于磁带、磁盘、光盘等载体，依赖计算机等数字设备阅读、处理并可在通信网络上传送的文件。”

政府电子文件具有一般电子文件的基本特点，综合国内外对电子文件特点研究多方面的观点，电子文件的特点主要有以下几个方面：

①信息形态的数字化与非人工识读性。电子文件均是以数字编码的形式存在的，文件保存部门必须配置必要的用以读取、显示的软硬件技术设备和保存相关参数，只有通过计算机特有的程序解码使之还原为输入前的状态才能识读。

②对设备的依赖性。电子文件不能直观阅读，需要依赖于计算机系统，包括计算机硬件、操作系统和软件，才能识别和利用，才具有生命力和发挥作用，没有计算机就无法对之实施管理。

③信息与载体的可分离性。电子文件内容储存位置不是固定的，而是可以变化的，可以从一个载体换到另一个载体上，内容不发生变化。

④信息的易控性、可变性与易丢失性。由于计算机环境本身的特点及操作人员的主管或系统设置也导致电子文件内容具有可变性，文件的可靠性和真伪性确实不如纸质档案直观可见或有迹可查。

⑤载体材料和信息技术的不稳定性。电子文件载体材料处于活性状态，既易变化，又易损坏，对环境的温湿度、防磁性、抗破坏、抗病毒等条件要求很高，载体脆弱且不稳定。同时，新的信息编码方案、存储格式、系统软件的不断出现更是对电子文件稳定性的巨大冲击。

⑥电子文件的信息共享性及不安全性。电子文件由于不受载体传递的限制，对其信息获得者来说，可以摆脱时间和空间的制约，能够提供多用户检索，实现信息共享。其共享性是由其运作环境网络化决定的，由于网络系统过于复杂，缺陷及漏洞太多，所以，存在着大量安全缺陷。

政府电子文件除具备电子文件所固有的特性外，由于其产生的环境及处理程序的特殊性，还具有信息量增长快、网上利用率高、保密性强等特点。充分了解认识电子文件的基本特性，有利于管理者针对电子文件的各种特点制定具体的管理办法，采取切实有效的管理措施和技术措施，确保电子文件的真实性、完整性和有效性，保证电子文件的长久保存和有效利用。

1 2 政府电子文件管理存在的问题

2.1 管理思想不适应电子政务环境的需要。在电子政务环境下，政府电子文件管理不同于传统文件、档案管理，面临管理理念、管理原则和管理业务的变革，需要构建全新管理模式与管理体系。面对电子文件的特点和变化的要求，传统的档案管理理念和方法需要变革与创新，需要融入科学的现代管理思想。我国电子文件的管理，目前主要关注的是机构内部电子文件的管理模式，尚未深入研究一个地区乃至全国电子文件的管理模式，各级各类档案馆对电子文件的管理还未进入实质性管理阶段。

2.2 现有的法律法规、标准、规章制度不能满足管理需求。档案部门对电子文件法律地位的确立问题尚在探讨之中，电子文件的可变性和虚拟性等特点，使电子文件的法律地位认定问题始终成为困扰我国档案界的一大难题，使电子档案全面行使“历史记录”和“社会记忆”的功能受阻，尤其是在实施办公自动化和文档一体化的过程中，电子文件的行政有效性和法律价值和法律效力认定遇到了认识上、技术上的麻烦。

2.3 电子文件工作体系不明确。现行的档案工作体系中，电子文件管理工作体系不甚明确。由于业务范围、电子文件的种类、内容的差异，不同机构电子文件管理呈分散保存状态。电子文件保存在各形成部门，没有归档，管理只注重电子文件的现实效用。管理属短期行为，做法不统一，电子文件自生自灭于形成部门。

2.4 管理技术需要创新。政府电子文件的数字化必然要求对它的管理手段的创新，采用现代化的管理手段实施有效的管理。需要保证电子文件的完整、真实、长期可读，不能沿用传统的纸质档案的管理方法，要从电子文件管理系统的开发，原始性认定，电子文件载体与信息内容的保护等方面革新。

2.5 人员素质有待提高。电子文件的特点对其管理人员要求也更加严格，使管理人员的思维方式、知识素质面临根本性的改变，仅靠传统的档案知识来管理电子档案显然不行。

3 政府电子文件管理的思路及建议

3.1 创新管理思想，高度重视电子文件的管理工作。要逐步构建和完善我国电子文件管理的政策框架和法律框架，确保电子文件的真实性、长久保存和社会服务作为电子文件管理的目标定位，并基于这一目标制定全国电子文件管理规划和攻关计划。对于信息化、电子政务的主管部门，应在电子政务规划和系统设计中关注电子文件的管理，吸收有关专业人员参与规划工作；特别是要以对历史负责的态度，从长计议电子文件的管理思路和方法，为本单位、本地区和国家留下完整、真实、可靠的历史记录。

3.2 进一步完善电子文件管理各种规范制度，建立电子文件管理标准体系。完善的规范制度、统一的标准体系是电子文件管理的生命线，是电子文件管理最实质性的保障措施，是社会信息资源共享的前提与基础，离开标准化所进行的一切管理都将违背管理者的初衷与意愿。电子文件的运作、管理是建立在一套标准化体系之上的，标准化是极为重要的基础工作，建立和熟悉电子文件的标准化体系，也是保证电子文件妥善归档的重要前提。

3.3 明确工作体系，实现电子文件“文档一体化”的管理模式。实现政府电子文件“文档一体化”管理，就是要对电子文件整个生命周期中的各环节工作实行统一标准的规范管理和全程监控，从电子文件形成就开始进行控制，将形成、流转、收集、整理、保管等工作环节有机联系在一起，按照统一的规范和标准进行业务流程重组，并将保证文件属性的需求嵌入到业务流程中，使文件流程与政务流程有机融合在一起，并且在流程结束后能够及时借助信息技术将需要保存的电子文件完整安全地移交到文件中心，确保电子文件的真实性、完整性、有效性和电子档案的规范。强调从整体上对管理过程的目标、要求和规则进行系统分析，科学整合，因此，电子文件管理在电子文件运行的各阶段中得以实现，包括电子文件管理系统的设计阶段、电子文件的形成阶段、运行阶段、维护阶段等。

3.4 政府电子文件的管理技术创新必须坚持“前端控制”的原则。通过前端控制使档案部门提前介入文件生命周期，这样能有效地防止其他环节对电子文件的损坏，杜绝失泄密事件的发生，最大限度地提高工作效率；通过前端控制可以在电子文件产生之前和设计阶段就确定电子文件的归档范围、保存价值、采集的时间和方式，包括哪些文件需要保存“草稿”，哪些动态文件需要定期拷贝，哪些文件需要在其生命周期结束时立即提前接收，哪些文件可以暂缓提取或删除等，保证归档电子文件的完整性、准确性；通过前端控制可以事先设定某些方面的技术指标，如记录载体、记录方式、加密等级、使用权限的控制措施等，可以在电子文件的设计阶段就及时采集用于检索以及文件的恢复和解读所必需的各种数据并随着文件的运行而不断给予追加，确保电子文件的长期可存取性和可利用性，并确保电子文件在提供利用时的安全和便利。

3.5 加强电子文件管理人才的培养和合理使用。电子文件管理工作中会涉及不同专业的工作人员，包括文件处理人员、计算机、电子、网络技术等管理人员、信息处理、分析、研究人员、档案管理人员等，都要加速观念更新和知识更新，明确电子政务系统中自身的职能定位，承担起管理电子文件的相应职责，有机融合，密切合作。理解信息化环境中电子文件管理的特点和机理，用创新精神和科学态度制定管理制度、规范管理方法。在从纸质环境向电子环境的转变过程中，文件、档案人员应该逐步从幕后走向前台，从后端走向前端，从局部走向全程，从保管走向监管，从信息管理走向知识管理，在理论和实践的互动中建立新的工作方式和机制。组织各方面专业力量系统研究电子文件管理（特别是网络环境中文件、档案管理）的理论和方法，信息管理和技术人员应积极参与制定电子文件、档案管理方面的管理标准、技术标准，探索包括电子政务系统在内的网络环境中电子文件的管理模型。

（作者单位：中共郑州市委党校 来稿日期：2013-08-16）