地方政府投融资平台的产生背景及原因

摘要：在地方政府主导型的发展模式下，城市基础设施建设滞后催生出大量的财政资金需求；“窄”而不“硬”的地方政府预算制度和地方国有企业的存在为融资平台的建立提供了可能；银行部门“沉积货币”的存在使资金需求能得到充分的供给，次贷危机下经济环境的恶化促使中央政府对这种投融资模式“放行”；在经济回暖后基于财政金融风险的考虑，地方投融资平台规范化的进程将开启。

关键词：地方政府 投融资平台 制度背景 城市化

一、地方政府投融资平台的概念及其特点

地方政府投融资平台包括地方政府组建的不同类型的城市建设投资公司、城建开发公司、城建资产经营公司等。这些公司通过划拨土地等资产组建一个资产和现金流大致可以达到融资标准的公司，必要时再辅之以财政补贴等作为还款承诺，重点将融入的资金投入市政建设、公用事业等项目之中。

通常所说的地方投融资平台一般包括省级、地市级和县市级三类，其中地市级、直辖市和计划单列市的投融资平台是地方投融资平台的主体。

省级投融资平台主要包括三个特征：一是资本金来源主要是财政资金、一部分国债转贷资金、固定资产如高速公路等和国有资产的股权，其中个别省份也有将土地资产注入的，如新成立的湖南发展投资集团公司和海南省地产（集团）有限公司，这些资产构成注册公司的资本金。二是股权结构以国有独资为主，有个别国有联合投资以及政企合作投资；股权投资多集中在投融资平台所属领域的国有企业，以及省内的优质产业。三是其职能主要是对所属领域的国有资产进行管理；在基础设施和主要产业领域投资；在证券、银行等金融领域进行股权投资；进行贷款和担保融资。

市级投融资平台与土地储备整理机构关系紧密，两者的关系往往是两块牌子，两个独立法人、一套班子管理运作。比较有代表性的是芜湖建设投资有限公司。芜湖建投通过土地储备中心进行土地储备和出让，以此获得土地使用权收入，提高自身融资建设能力，进而从事城市基础设施建设和承担拆迁安置房等公益性项目以及参股金融领域，此外还履行对外招商引资，对内发放贷款等职能。芜湖建投是该城建设投融资平台、国有资产授权经营平台、土地资源整合与运作平台三者合一的综合性融资平台。

县市级（市辖区）投融资平台（以下简称县级投融资平台），其定义内涵和市级投融资平台并没有什么区别，只是在规模相对较小，风险比较大，是地方融资平台体系中较为薄弱的一环。

二、地方政府投融资平台的制度背景

（一）当前中国社会的主要矛盾

当前公共品供需矛盾已经成为我国主要矛盾之一，其深层次的原因是“政府与市场”的关系未得到妥善处理。如果应该由市场做的事情政府大包大揽，那必然会导致后者的包袱过重，公共品的供给就会力不从心；相反，应该由政府做的事情若放手交给市场，往往会因公共品的内在性质而引发供给的不足、价格的歧高、居民的不满。在“以经济发展为中心”的战略主导，以及由计划经济向社会主义市场经济转轨条件下，中国长期以来的发展模式偏向于政府主导型的市场经济，政府在事权上虽然不再属于计划经济时代的“大包大揽”，但是离“公共服务型政府”显然有一段不小的距离。

（二）地方政府主导下的经济发展模式

1、地方政府主导的实质是地方“内公外私”产权主导

地方政府由于对内拥有实现政绩目标的强烈动机和强有力的行政手段，使得地方对外竞争空前激烈。市场上每个企业的背后，几乎都站着一个地方政府。市场上的企业竞争，也可以说都是它们的代表――地方政府之间的竞争。一方面由于地方政府相对于企业和市场要强大得多，地方政府在经济现实中无可替代地居于主导地位。另一方面，由于地方政府成为地方“内公外私”产权组织，因此地方政府主导的实质就是地方“内公外私”的产权在经济中居于主导地位。

所谓“内公外私”产权，是指中国普遍存在的国企和集体企业，它们在正式制度和法律上仍然是公有企业，但在一般竞争领域，其多数已在实际上演变为内公外私企业，即在市场经济中拥有独立利益的社会生产组织。“地方内公外私”产权是指以地方政府作为独立利益主体的“内公外私”产权。地方“内公外私”产权同企业“内公外私”产权的共同之处是，地方“内公外私”产权对外也具有整体私人性质（即排他性和内部性）。因而以地方为单位参加国内外市场竞争，甚至比之私人企业竞争有过之而无不及，并与市场机制相结合；另一方面这种产权对内也具有公有性质（即非排他性和外部性），因而对内运用行政手段，并与一定程度的计划机制结合。

2、地方政府主导发展模式的原因

政府主导是产生地方政府主导的前提，由于把政府主导的大部分事权下放给地方从而形成了地方政府主导。下放事权是原因，下放财权是结果和手段。把大部分事权下放给地方政府有其深刻的原因：第一，国情原因。中国要实行政府主导，但中国是个发展极不平衡的大国，为降低配置成本，中央政府只能向地方转移大部分事权。第二，时代原因。中国向市场经济过渡，要实行分散决策、市场竞争，培育地方经济，又不能很快脱离政府主导，因此只能把大部分事权下放给地方。

3、地方政府主导型市场经济的表现

地方主导型市场经济的表现有：一是政府直接从事招商引资工作。目前来看，各级政府对招商引资、培育税源工作非常重视，普遍将招商引资工作提高到前所未有的高度，将其看作是关系所辖区域经济增长和财政增收的头等大事。二是政府直接经营城市，或者更确切地说，直接运营土地。地方政府以土地为载体，热衷于城市建设和房地产开发，近年来已经是比较普遍的现象。

（三）财政制度背景

1、财权与事权的匹配问题

1994年实行分税制改革后，由于省级以下财政关系极其复杂，地区资源和经济不平衡所导致的各地区财源的不平衡，使地方分税制无法解决基层财政的困难，其中5级政府中最基层的乡级政府税源最少，所承担的事权最重，导致形成目前巨额的债务规模。

2、“窄”而不“硬”的地方政府预算制度

中国的预算制度尤其是地方政府预算制度具有相对于其他实行分税制的国家所不具备的特点，笔者将其概括为“‘窄’而不‘硬’”。

“窄”是指地方政府的筹资渠道十分有限，并且不允许列赤字：《中华人民共和国预算法》（中华人民共和国主席令[1994]第21号）第28条明确规定，“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行债券，不能通过发行债券方法进行融资”。另外，《贷款通则》（中国人民银行令1996年2号）规定：“借款人应当是工商行政管理机关（或主管机关）核准登记的企（事）业法人、其他经济组织、个体工商户或具有中华人民共和国国籍的具有完全民事行为能力的自然人”。这样，地方政府直接向银行借贷或者发行债券的权利都被剥夺了。

不“硬”是指：政府预算作为一种制度设计是对政府行为的一种约束机制，其灵魂体现在政府具有的法治性。然而从我国的财政实践看，政府预算并没有对政府行为产生有效的约束，自由裁量行为在政府预算的编制和执行过程中普遍存在；另外我国在已经明确了地方政府“窄”预算制度的前提下没有建立地方政府破产制度，从而导致了预算约束力的不足。虽然为适应社会主义市场经济发展和建立公共财政体制的要求，我国政府从1998年开始了预算制度改革，“软”预算的情况已经得到控制，但是“硬”的预算制度显然还没有到位。

（四）大量地方国有企业及国有资产的存在

地方政府主导型的市场经济体制必然是很不完善的，主要表现为国有部门仍然在资源配置中起着主导的作用。其一，虽然国有经济在国民生产总值中并不占优势，但仍控制着国民经济命脉，国有企业在石油、电信、铁道、金融等重要行业中仍处于垄断地位。其二，各级政府握有支配土地、资金等重要经济资源流向的巨大权力。其三，现代市场经济不可或缺的法治基础尚未建立，各级政府官员享有很大的自由裁量权，通过直接审批投资项目、设置市场准入的行政许可、管制价格等手段，直接对企业频繁干预。许多地方性国有企业在地方政府主导的市场竞争中获得利益，无法成为真正的市场主体。地方政府在公共品诉求强烈、财政资金短缺的双重压力下，就与国有企业合作，将其组合成立投融资平台：通过融资解决财政资金的短缺；通过投资解决公共品供给的不足；国有企业通过中间运作获得垄断利润。而在投资过程中如果资金回流过慢或者利润率过低，政府往往采用国有资产划拨如土地所有权的注入方式为投融资平台的持续运营予以支撑。

三、城市化建设的兴起

2009年底，我国城市化率为46.6%，预计2010年能达到47%。但是还低于东亚发展中国家的平均水平，更低于本地区经济比较发达的日本和韩国。城市化是一个城市建设的过程，需要大量的资金投入于道路、管网、环境治理、绿化、公共管理等。巨大的城市化前景空间的存在，地方经济发展的诉求和部门利益的考虑，地方政府一般有推动城市化建设尤其是基础设施投资的冲动。

四、中国沉积货币的存在与国际经济环境的恶化

（一）流动性过剩下的沉积货币

沉积货币是指退出流通领域以银行存款或其他资产形式存在的货币。中国一度曾经出现大量的流动性过剩而没有引起相应规模的价格上涨，许多专家认为是大量货币沉积在了储蓄存款或资产领域。

在流动性过剩情况下，居民由于社会保障制度等原因仍然保持较低的消费倾向，大量的货币就会沉积起来，一个重要表现就是中国居民保持很高的储蓄率。研究发现，中国储蓄率高有这么几个原因：第一，中国人预期收入增长慢；第二，人口年龄结构、人口红利的结束还需要若干年；第三是前期的储蓄率，储蓄率有一个习惯性，不易改变；最后是经济发展的阶段，中国今天仍然处在经济发展的早期，与劳动力相比，中国仍然相对缺乏资本，这时，资本回报率比较高，于是人们的储蓄动机就高了。2003年到2009年，中国的整体储蓄率最低也有38.6%，最高则达到了52%。

（二）经济环境恶化对政府宏观政策的刺激

从2008 年11 月应对金融危机以来，中国政府推出了一系列的经济强刺激计划，包括“两年4万亿元”的投资计划、10大产业振兴计划，并配套了极为宽松的货币政策。信贷投放的增长异常迅猛，而地方政府的投融资平台就是其中最为活跃的融资主体。2008年初，全国各级地方政府投融资平台的负债总计1万多亿元，到2009年中，迅速上升到5万亿元以上，其中绝大部分来自于银行贷款。同时，2009年3月国务院同意地方发行2000亿债券，由财政部发行，列入省级预算管理。

五、结论

（一）地方投融资平台的产生是中国当前制度背景下的必然

公共品供给的不足一部分是由于经济发展水平的低下，另一部分则是地方政府主导市场经济发展承担了过多的经济责任而无力兼顾。转移支付制度的滞后和地方政府资金来源渠道过“窄”，加剧了地方政府“财权”落后于“事权”的矛盾，不“硬”的预算约束以及大量地方国有企业和国有资产的存在为地方融资提供了条件和机会。大量货币沉积在银行等部门，导致资金的供给愿望十分强烈，而地方政府没有破产制度的约束也具备较大的资金需求，因此地方投融资平台的出现也就成为必然。

（二）经济环境的变化使地方投融资平台问题凸显

在经济危机以前，地方政府投融资平台的融资规模基本稳定，经济危机后，则大幅增长。经济环境的变化是近来地方投融资平台引发关注的根本原因，中央政府的扩张式调控政策直接引致了这次地方债总额的“井喷式”膨胀。

（三）地方投融资平台的前景

2011年7月27日，银监会主席刘明康在银监会年中工作会议上明确表示，下半年要完善原有地方融资平台续建项目的规范工作，禁止用信贷资金支持不符合要求的新平台和新项目；对于到期的地方融资平台贷款本息，不得展期和贷新还旧。云南、上海相继曝出的违约风险更令市场紧张，似乎偿付能力不足的大幕已隐约开启。

因此，许多人表示地方投融资平台前景堪忧。笔者认为，投融资平台融资规模的扩张或缩减不能成为地方投融资平台生存或死亡的判断依据。无论是在经济环境恶化还是好转的情况下，中央部门的相关文件都在强调“规范化”、“合规性”等问题。因此，从中短期看，进一步的发展趋势应该是投融资平台结构上的调整，运作上的规范化、透明化，资金放贷增量上的审慎管理。从长期来看，鉴于盘根错节的制度背景，地方投融资平台会与地方主导型市场经济模式相系相生，随经济环境的变化而时增时减，在中国城市化过程中会持续发挥重要作用。

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（周沅帆，湖南邵阳人，北京大学经济学院博士后）