论日本旅游产业演进对旅游公共政策形成的影响

中图分类号：F590 文献标识码：A

内容摘要：日本是东亚地区战后经济发展最快的国家，其旅游公共政策的调整过程对我国有着重要的启示意义。从历史的发展来看，日本旅游公共政策经历了“入境导向—国内导向—出境导向—出入境导向—入境导向”的整个过程。这与经济快速发展推动旅游产业演进密切相关。

关键词：日本 旅游产业演进 旅游公共政策 影响

引言

旅游产业演进是旅游产业化发展过程中规模扩大、效益提高以及结构升级的现象和关系的总和，它由自发性演进与干预性演进两种形式构成（苏振等，2011）。旅游公共政策则是国家或地方政府权力机构为了促进或规范旅游发展所制定和实施的有关方针政策、法律法规、规章制度和办法措施的总和（苏振等，2011）。结合发达国家的发展实践，探索旅游公共政策的形成机制及其与旅游产业演进的关系是一个富有挑战的基础理论命题。近年来，随着我国国内外经济环境更为复杂，旅游发展的公共政策选择变得更具不确定性。学者们对如何运用旅游公共政策工具应对当前的现实问题尚存在一定程度的困惑和争议。例如，在入境、国内、出境三大市场结构出现显著改变的问题上，我国是否应对出境旅游份额高速增长采取限制的政策问题上争议颇多（戴学锋，2004；戴学峰、王栋贵，2008；杨军，2006；张广瑞，2005）。这一问题既是学者们思考和争鸣的焦点，也是政府和社会普遍关注的问题 。

从日本旅游公共政策调整的轨迹来看，日本经济发展推动的旅游产业演进在影响政府公共政策的决策中发挥了重要的作用。梳理日本旅游产业的演进及其对旅游公共政策调整的影响过程，对我国旅游公共政策长期的调整有着重要的借鉴意义和价值。

日本旅游产业演进概况

日本是东亚地区战后经济发展最快的国家，也是旅游产业快速发展并以赤字为特征的国家。从1859年起，日本政府就针对外国旅游者颁布了专门的政策。二战之后，日本的旅游产业发展进入了快速的发展轨道。根据1964-2007年日本出入境人次趋势统计（见图1），除了特殊年份，日本的旅游产业基本处于平稳增长态势，且出境旅游增长更快是最显著的特征。采用复合年均增长率计算，日本出境旅游复合年均增长率为11.8%，显著高于入境旅游7.5%的增幅。1964年日本入境旅游人次为35.3万人次，是同年出境旅游人数的约3倍；但随着旅游产业的发展，日本旅游产业入超的现象于1970年结束。1971年，日本出境旅游人数达96.1万人次，比同期入境旅游66.1万人次高出近50%。从1971年起日本出境旅游者人次首次超越入境人次至今，旅游产业在日本始终是日本的服务贸易赤字产业。几十年来，入境国际旅游者累计1.2亿人次，出境旅游者累计3.5亿人次，两者之比为0.33∶1。

从年代的划分来看，各阶段的出境旅游增速大都压倒性地高于入境增长率，直至21世纪前7年日本入境旅游才出现明显转变（见表1）。1964-1970年的7年间，日本旅游产业的出入境增长净值幅度差距不大。虽然入境旅游人次总量仍然大于出境旅游，但入境旅游增长趋势已经明显放缓，出境旅游增长率达到26.49%，是入境旅游增长率的两倍。1971-1980年入境旅游人数增长率比上一期下滑明显，年均增长率为7.14%，出境旅游增长率虽也降低，但增速仍是入境旅游的两倍。1980年比1971年出境旅游增加了294.8万人次，是入境旅游净增加65.6万人次的4.5倍。入境旅游人次在这一阶段首次被出境旅游人次超越，两者之比为0.34:1。1981-1990年入境旅游增速略有回升，达7.41%，而出境旅游增速仍高于入境增速，达10.63%。1990年与1981年相比，入境净增量165.3万人次，是出境旅游净增量699.1万人次的1/4，入境旅游者人次与出境相比的水平与20世纪70年代一期相差无几。1991-2000年间，入境与出境旅游人数年均增长率双双继续走低，入境旅游年均增长3.02%，出境旅游增长仍略高，达5.30%。入境人次与出境人次之比继续拉大，达0.26∶1。2000年与1991年相比，出境旅游人数增加718.5万人次，高于上一个10年的绝对量增幅，但入境旅游仅增加122.4万人次，比上一个10年的增幅低25%，可见经济低迷对日本入境旅游造成了显著的影响。但在21世纪的前7年数据统计中，日本入境旅游增长不论在幅度还是增长率上均有非常明显的改变。入境旅游增长率升至8.32%，仅次于1964-1970年的增长水平，入境人次与出境人次之比也回升至0.38∶1。但21世纪的前7年日本出境旅游不论增幅还是增长速度均大幅萎缩。出境增长率不足1%，2007年与2001年相比，出境旅游人数净增长量仅为106.9万人次，不足入境增长量的1/3。

从日本国内旅游发展状况来看，自1983年日本国民首次将余暇休闲作为生活第一乐趣以来，日本国内旅游在其后近10年间里一直呈现蓬勃发展态势（凌强，2005）。但泡沫经济崩溃之后，日本国内旅游消费在小幅波动中呈逐年下滑趋势：从1992年至2004年，旅游总人数由19500万人次下降到15100万人次，降低23%；旅游消费总额由90000亿日元下降到60000亿日元，减少1/3；人均旅游消费也从72400日元降低到47000日元，减少35%（凌强，2008）。经济的波动对旅游产业演进的干扰非常明显。

日本旅游产业演进对旅游公共政策的影响

在日本，旅游产业演进的过程有着明显的经济推动色彩。同时，经济的赶超式快速发展作为推动日本旅游产业演进的重要因素，促使日本的入境、国内及出境三大旅游市场结构在数十年内发生了巨大变化，进而引起了日本旅游公共政策不断调整。

（一）日本旅游产业演进对初期“入境导向”旅游公共政策的影响

日本二战战败之初，日本的旅游公共政策都是围绕“入境导向”而提出。这是由于影响旅游产业自发性演进的经济基础仍然薄弱，旅游产业的演进程度较低，政府发展旅游产业的唯一选择是通过旅游公共政策扩大外源型需求这一唯一选择。现实中，战后的日本百废待兴，日本政府的主要任务是复兴经济，急需大量外汇购买振兴经济的各种物资，而优先发展旅游，利用旅游产业创造外汇，无疑成为了政府的重要战略。虽然日本旅游产业的发展有一定的基础，但战后初期的旅游产业几乎回归起点。旅游产业创汇与其它产业相比具有成本低、速度快的明显优势，是积累外汇的理想首选手段。所以，政府大力地扶持政策特别是入境导向政策，这是迅速振兴旅游产业的必然选择。

在这一历史时期，政府采取了一系列的举措，特别在旅游政策和旅游行政方面恢复支持入境旅游产业的发展。在旅游行政方面，1946年8月，日本帝国议会提出了《关于确立旅游国策的建议》和《关于招揽国际游客准备工作的建议》等。相关部门也开始着手组织筹备工作，如在运输省铁道总局业务局中设立旅游科，并制定关于旅游事业的综合性政策基本计划。1947年，日本召开战后第一次国会，在参众两院中设立了关于旅游事业问题的小委员会，开始着手调查文化遗产和旅游设施等情况。为了研究确立国家旅游政策的方针、对各省厅所管辖事务进行综合协调，日本政府于1948年7月在内阁中设立了“旅游事业审议会”（1949年6月成为总理府的附属机构），就有关旅游政策与行政等重要课题进行审议（1963年随着《旅游基本法》实施而告终）。随着相关管理机构和制度的建立，日本旅游政策也开始以立法的形式表现出来。

在国际旅游方面，为提高接待外国游客的服务水平与服务质量，日本于1949年制定了《翻译导游法》；为推动适合外国游客使用的饭店的建设，对符合一定标准的饭店在税制等方面实行优惠措施，并为此出台了《国际旅游饭店建设法》（1949年）等等。1958年，日本政府制定的《旅游设施四年建设计划》将振兴国际旅游事业放在第一位。为了开展对外旅游宣传和招揽外国游客，1959年颁布了《日本旅游协会法》，并由此成立了日本旅游协会。1963年，为了迎接东京奥运会，日本实行出境自由化。1964年，为了便于对外宣传与吸收游客，对上述法进行了修改，更名为《国际旅游振兴会法》，并据此设立了“国际旅游振兴会”。在国内旅游与出境旅游的发展条件均不具备时，日本政府的旅游公共政策只能以“外源型需求”—把入境旅游市场作为优先恢复和培育的对象，从而形成了日本早期的入境旅游政策导向。

（二）日本旅游产业演进对国内旅游公共政策形成的影响

随着日本经济的恢复，经济发展推动下旅游产业自发性演进促使旅游公共政策向国内旅游转移。正是由于日本经济水平得到了快速恢复，内源型需求（即国内旅游需求）开始出现，旅游产业在市场结构上自发性演进出现的变化促使政府开始实施应对国内旅游问题的旅游公共政策。1955年之后，日本在国际贸易中的外汇收入大量增加并开始转为盈余，20世纪60年代末70年代初，日本成为了资本主义世界第二大债权国，加之日本政府提出了《国民收入倍增计划》（1960）使国民的生活水平显著改善，可支配收入日趋增多，劳动时间开始缩短和休假制度得到改善，促进了国内旅游需求的急剧膨胀，国民大众旅游的时代已经到来。

在这一时期，日本国内旅游面临的突出矛盾是日益增长的“内源型需求”—国内旅游需求与仍然落后的基础设施和接待条件之间的矛盾。服务旅游产业发展的“基础型供给”不足已经成为阻碍了旅游产业发展的重要障碍。在1955年，日本旅游政策史上第一次将推动国民旅游作为政策提上议事日程，旅游事业审议会开始着手研究、制定“社会旅游”政策。政策的具体内容包括了为国民建立低廉、可以放心使用的公共住宿设施、如公立青年之家（1955）、国民宿舍（1956）、公营青年旅馆（1958年）和国民休假村（1961年）等设施。作为振兴旅游事业的措施，日本政府于1956年还提出了《旅游事业振兴基本纲要》、1958年制定了《旅游设施四年建设计划》。进入60年代后期，随着经济的进一步增长，日本国民对旅游休闲的需求日益增加，旅游产业自发性演进过程中的“内源型”需求进一步扩大。为了应对这一发展趋势，日本政府提出了大规模旅游休闲基地建设，提高旅游产业的供给水平和能力的构想。具体方式是由相关省厅负责制定实施。其中，运输省提出了“旅游休闲地区”建设项目，而建设省和环境厅则提出了“大规模休闲城市”与“国民休养地”建设计划。这些建设项目大多得到实施并取得了良好的社会效果。

不难发现，在经济发展推动的旅游产业自发性演进背景下，本国内源型旅游需求的扩张促使了日本旅游公共政策的目标已经逐步开始由入境旅游导向转向国内旅游。此时的日本旅游公共政策既注重振兴国际旅游业，同时还提出了一系列兴建各种有助于国内旅游事业发展的设施，力求推动国民旅行健康发展。

（三）日本旅游产业演进对鼓励出境旅游公共政策形成的影响

随着日本经济实力的进一步增强，日本旅游公共政策开始向出境旅游倾斜。在经济发展的推动下，出境旅游市场需求已经形成并且继续扩大，旅游产业自发性演进出现了旅游服务贸易赤字化倾向。日本的旅游服务贸易赤字并非是日本出境旅游鼓励政策所形成的结果。虽然日本通产省1987年9月制定了《海外旅游倍增计划》大力鼓励出境旅游发展，但日本出境旅游实际上在1971年就已经超过入境旅游人数，始终是赤字产业。同时，出境旅游的增长（1964-2000年）一直均以高于入境旅游增长约一倍的速度发展。1986年日本出境旅游人次为551.6万人次，是入境旅游人次206.2万人次的2.7倍；换言之，对于已经成为耗费外汇的赤字旅游产业，即使没有政府干预，日本旅游市场的基本格局也并不会出现根本性变化。

事实上，日本政府的理性目标既可以选择限制出境旅游过快增长引起的旅游服务贸易赤字，也可以选择鼓励赤字。政府最终选择鼓励赤字继续扩大，是受到了当时一系列社会经济环境的影响所进行的抉择。《海外旅游倍增计划》政策的制定在现在看来是国家发展环境下不得已的必然。由于日本国际货物贸易的顺差过大引起了贸易摩擦加剧，使得政府不得不设法缓和贸易顺差过大引发的矛盾。同时，美国逼迫日元升值，使日元从1971年12月起到1995年升幅达44倍，也是助推日本旅游贸易赤字的重要影响因素。另外，日本学者认为，日本出境旅游按总人口计算比例仍然比一些发达国家偏低。例如，1986年，日本每年平均只有约4%的人出境旅游，与英国（39%）、西德（34%）、法国（16%）和美国（12%）等发达国家相比显得相当低。综合上述原因，这是政府做出出境旅游扩大化目标的重要原因。

（四）日本旅游产业演进对再次加强入境旅游公共政策的影响

随着日本经济陷入低迷，旅游产业的“内源型需求”受到重创持续下滑，日本国内旅游需求萎缩导致旅游产业自发性演进面临极大障碍，政府不得不重新将旅游产业发展寄希望于国际市场的“外源型需求”，这也形成了新时期入境旅游重新成为政府旅游公共政策倾向的现象。

从政策实践来看，政策重点的转移经历了一个渐进的过程，即从大力发展出境到出入境双向鼓励的过渡，最终提出大力发展入境旅游的旅游公共政府的选择。1991年7月，政府颁布了《旅游交流扩大计划》；1992年和1994年，提出建设“国际会展城市”和“国际旅游示范区”；1993年修改《国际旅游饭店建设法》；1996年和1997年先后颁布了《21世纪招揽计划》与《外国游客招揽法》；2000年提出了《新访日游客倍增计划》（21世纪新欢迎计划）；2003年，日本制定了《观光立国战略》，并计划到2010年将入境旅游人数提高到1000万人次。为此，日本专门设立了观光厅作为旅游政府主管机构。同时，召开观光立国推进战略会议，制定《观光立国行动计划》。为确保观光立国战略的顺利实施，2006年，进一步颁布了《观光立国推进基本法》。在这一历史阶段，为了扩大供给，在全国打造具有国际旅游竞争力的区域，发挥日本的区域国际旅游竞争优势，日本提出规划并建设国际旅游区的《旅游广域地区联合构想》。从1998年4月首次批准建设富士箱根伊豆国际旅游区到2007年3月批准建设琦玉县国际旅游区，10年间政府共批准设立了15个国际旅游区。2008年7月，日本实施《观光圈整备法》。根据《观光圈整备法》的要求，日本政府决定2008年拨款2亿8000万日元作为前期启动经费用于对观光圈及国际旅游区开发建设。同时，日本还积极加强世界遗产的申报，以扩大日本旅游资源在世界范围的影响力。

据统计，从1993年至2007年7月，日本共成功申报11处世界文化遗产、3处世界自然遗产（凌强，2008）。为了扩大国际旅游市场，日本政府还通过积极开展国际旅游合作扩大影响力，重点争取日本周边国家的良好合作环境的同时，也积极与澳大利亚、欧美等国建立旅游交流合作关系，为本国入境旅游发展创造潜在市场。例如，日韩签署《扩大日韩观光合作交流共同宣言》（2004）、日俄《日俄两国政府就旅游领域加强合作的计划》（2005）、日中韩签署《青岛宣言》（2007）、中日韩《釜山宣言》等等。日本政府在上述多种政策措施上体现出了强烈的增强入境旅游发展的倾向。这是在日本经济低迷导致旅游产业演进受阻的背景下旅游公共政策的理性选择。

结论

从动态的角度来看，日本旅游公共政策经历了“入境导向—国内导向—出境导向—出入境导向—入境导向”的整个历史过程。而这一过程形成的原因可以由日本旅游产业在不同的历史时期的演进水平较好地得到解释。因此本文得到结论：旅游产业演进对日本旅游公共政策的选择具有重要影响。然而，旅游公共政策的形成是一个复杂的过程，任何从单一维度的分析与解释其形成过程必然存在缺憾。如在日本旅游公共选择鼓励出境旅游的阶段中，对政策导向形成影响的因素还取决于复杂的社会经济环境对政府理性目标选择发挥的作用。尽管如此，旅游产业的演进程度和水平仍然发挥了促进政策形成的基础性作用。因此从这个意义上看，旅游产业演进本身对于旅游公共政策有着重要的意义。

日本旅游产业演进及其旅游公共政策的形成过程对于我国的启示表现在：其一，旅游公共政策的提出应以旅游产业演进程度和阶段为出发点，过多的滞后或超越现有阶段均不可取；其二，我国地域范围广泛，经济发展与旅游产业演进不均衡的现实短期内无法改变，旅游公共政策应具有更充分的弹性，管理制度、发展方式上应体现因地制宜从而避免一刀切；其三，旅游公共政策的决策应结合整个社会经济发展的需要进行理性选择。

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